Plan d’action en faveur du travail social et du développement social

Le gouvernement a publié, le 21 octobre 2015, un plan d’action pour le travail social et le développement social, nous en livrons une critique argumentée :

La dernière déclaration gouvernementale définissant la mission du travail social dans notre société remontait à 1982 avec la lettre d’orientation pour le travail social de Nicole QUESTIAUX, alors ministre de la solidarité nationale.

33 ans !

Non pas 33 ans de désert mais trois décennies d’incertitude. D’abord parce que les options fortes et volontaires de la ministre d’alors sont restées en suspens, Nicole Questiaux n’ayant pas disposé de l’espace-temps « ministériellement » nécessaire à la mise en œuvre de son plan. Certes, nous avons eu, dans l’intervalle, des textes de loi fondamentaux qui ont, à leur échelle ou dans leur domaine, contribués à donner des points de repères à l’action sociale. Pour n’en citer que quelques-uns : la loi de lutte contre les exclusions de 1998, la loi refondant l’action sociale et médico-sociale de 2002, la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, la loi relative à la protection de l’enfance de 2007, la loi Hôpital Patients Santé et Territoires de 2009, etc. Mais pas de texte de fond affirmant que le travail social est un élément structurant du rapport démocratique dans la société.

En 2013, surprise ! Dans la foulée du plan quinquennal de lutte contre les pauvretés, le Président de la République profite d’une intervention au congrès de l’Uniopss à Lille pour annoncer que se tiendront des Etats Généraux du Travail Social.

Une « machine » complexe et peu lisible dans son déroulement et ses finalités s’est mise en branle dans laquelle le mouvement « Repolitiser l’action sociale » a voulu tenir sa place et être force de contribution critique (notamment par la journée du 13 septembre 2013 au Cedias Musée social à Paris).

Des assemblées interrégionales se sont tenues sous l’égide des DRJSCS, des rapports thématiques ont été remis aux ministres concernés. On attendait l’assemblée conclusive des Etat Généraux… Elle n’a pas eu lieu.

Mais le 21 octobre, le Conseil des ministres adoptait un « plan d’action en faveur du travail social et du développement social » qui avait été concocté dans le secret des cabinets ministériels de Marisol Touraine (ministre des Affaires sociales, de la Santé et des Droits des femmes) et de Ségolène Neuvile (secrétaire d’Etat chargée des Personnes handicapées et de la Lutte contre l'exclusion) par la reprise de tous les éléments issus des consultations.

Ce plan est à saluer comme un acte politique majeur à destination du travail social et de ses acteurs. Enfin, un gouvernement fixe des objectifs et liste des moyens à mettre en œuvre !

Il est maintenant essentiel que les travailleurs sociaux et les usagers se saisissent de ce plan, se l’approprient – y compris et surtout dans une dimension critique – pour qu’il devienne un levier de légitimation du travail social et de son corolaire, le développement social.

Des titres incertains

Le titre du plan interministériel porte une option qu’il nous faut souligner : il existe un lien fort entre le travail social et le développement social. Le premier est mis au service du second. Le développement social constitue la finalité du travail social. Ce titre en dit plus long qu’il ne semble. Le travail social ne se trouve plus inscrit dans l’impasse d’actions réparatrices mais constitue un levier de transformation sociale impliquant les dimensions sociales, économiques, environnementales qui sont les éléments substantiels du développement social.

Il est regrettable que les sous-titres du plan ne confirment pas, dans leur formulation, ni l’ambition du titre, ni la richesse des éléments contenus dans les développements…

• Faire participer les personnes et mieux les accompagner :

D’abord, il faut comprendre pourquoi les « usagers » sont devenus des « personnes ». Le Conseil Supérieur du Travail Social a commis un rapport intitulé « Le rapport aux personnes : Merci de ne plus nous appeler usagers ». Il faut comprendre que ce rapport traite des bénéficiaires de l’action sociale mais qu’il ne sait plus comment les nommer puisque toute désignation menace les usagers de stigmatisation. Alors on ne parle plus que de « personnes ». Le terme « usagers » avait au moins le mérite de nommer ce qui se passe dans le rapport entre des professionnels et des personnes accompagnées. A ce titre le rapport rappelle à bon escient qu’on n’est pas usager en soi mais usager d’un service, d’une prestation, d’un accueil relatif à un besoin. Mais en écartant le terme il oublie que celui-ci qualifie un statut au regard de cette prestation et qu’il décline ainsi la citoyenneté de la personne.

Ensuite, l’idée de « faire participer » en dit long sur les positions des interlocuteurs. La participation n’est pas vue comme une prise de position mais comme une injonction. « Vous devez participer ! Soyez libres ! » Toutes formes paradoxales imposées par ceux qui ont le pouvoir sur ceux qui sont tenus de se conformer aux attentes des puissants. Ce n’est pas la même chose de dire « faire participer » que « créer les conditions d’une participation des usagers ».

Enfin, la seconde partie du titre a un effet très réducteur sur la première : le but de la participation des personnes, c’est de « mieux les accompagner ». Ici, la participation est déshabillée de toutes ses dimensions émancipatrices, voire subversives, pour n’être qu’associée à la qualité de l’action menée par les travailleurs sociaux.

• Promouvoir le développement social pour simplifier les politiques publiques et les organisations :

Là encore, la seconde partie du titre rogne les ailes de la première ! Le développement social porte une ambition. Il vise la transformation de la société par la mobilisation des acteurs des territoires. Son essence repose dans les liens sociaux qu’il renouvelle à travers une participation accrue de chacun à la vie de la cité et sa finalité réside dans la capacité des communautés sociales à prendre en main leur destin. Comment le gouvernement a-t-il pu penser que l’objectif assigné au développement social pouvait se réduire à seulement simplifier les politiques publiques ? Ce n’est d’ailleurs pas ce qui est décrit dans le texte du plan.

• Mieux reconnaître le travail social et moderniser l’appareil de formation

Le titre est clair, il annonce un engagement de l’Etat. Sans doute aurions-nous préféré une formulation plus « politique », portant plus haut une ambition. En ce sens, nous aurions pu attendre un titre comportant les mots clefs suivants : qualification, compétences, valorisation, innovation, créativité, promotion…

• Rénover la gouvernance du travail social

Rien à dire : quand le mot « gouvernance » est lâché, tout est dit ! Là encore, plutôt que ce terme dont l’usage de plus en plus galvaudé lui fait perdre ses significations originales et originelles, nous aurions pu imaginer un titre qui affirme : « un pilotage démocratique du travail social » ou encore « rendre le pouvoir aux citoyens pour un travail social qui leur appartient ». Mais c’est peut-être trop subversif ? Peut-être est-ce trop suggérer la dimension politique de l’action sociale et donc du travail social ?

L’ambiguïté du terme « personne »

Le plan interministériel pour le travail social, nous venons de le voir, éradique les notions  « d’usager » ou de « bénéficiaire ». Donc, sans revenir sur le débat « personne ou usager » nous pouvons  nous interroger sur l’usage du terme de « personne ».

Nous sommes tous des personnes. Et rappelons-le, tous potentiellement des « personnes » de l’action sociale, tous susceptibles d’être victimes d’accidents de la vie, qui nous rendront dépendants dans certains aspects de notre existence.

Eh bien justement ! Nous ne sommes pas des personnes de l’action sociale. Nous sommes des personnes, ontologiquement des personnes singulières comme le rappelle Annah Arendt : « …nous sommes tous pareils, c'est-à-dire humain, sans que jamais personne soit identique à aucun autre homme ayant vécu, vivant ou encore à naître. »[1]

Lorsque nous sommes concernés par l’action sociale, nous sommes des personnes auxquelles il faut adjoindre un qualificatif, ce qu’est le terme d’usager. Nous sommes des usagers de cette action sociale, comme de l’école et du système de santé.

Et cette qualification nous honore parce qu’elle nous reconnaît comme membre d’une société solidaire, citoyen d’une société de droit. Elle nous honore parce qu’elle dit que nous faisons usage de biens sociaux, que, reconnus dans notre unicité de personne, nous ouvrons droit et bénéficions d’un statut protecteur et responsable dans l’usage de l’action sociale.

Le terme d’usager relève de ce qui fait lien entre les membres d’un groupe humain, de ce qui fait société par l’usage d’un bien commun. Etre usager, c’est faire usage de société, être dans le droit et respecter des obligations.

Le terme de « Personne » peut également être compris en référence au courant philosophique du personnalisme. Selon cette approche, l’individu est sujet, acteur de sa vie, appelé à être maître et responsable de son destin. Le jeu social et ses déterminismes ne peuvent dicter l’avenir car vivre, c’est créer, innover, laisser surgir la créativité propre à chacun.

La participation des usagers

La formule est maintenant totalement généralisée et entrée dans le langage politiquement correct des travailleurs sociaux : les usagers doivent « participer ». Mais qu’entend-on par ce terme ?

Sans entrer dans toutes les facettes de ce concept, nous pouvons retenir deux acceptions : participation comme rapport de conformité et participation comme rapport subversif.

Une première compréhension de la participation consiste à considérer que, plus l’usager est associé au  fonctionnement de l’établissement ou du service social ou médico-social, plus il va tirer profit de l’aide qui lui est apportée. Cette visée s’inscrit dans un rapport de normalisation. Le degré de performance de l’aide apportée est proportionnel à la conformité de l’usager aux attentes qui sont projetées sur lui. Plus il est engagé dans l’institué qui lui est destiné, plus il bénéficie de l’accompagnement. A l’inverse, plus il résiste du côté de l’instituant, plus il est rétif et résistant, moins il profite du dispositif. La participation, vue comme conformité, est un stratagème de récupération, de contenance sociale et de contrôle.

La seconde acception de la participation se situe cette fois, non du côté de la protection de l’usager mais de sa promotion. Elle se réfère à une action sociale émancipatrice qui œuvre à l’émergence de sujets libres, citoyens de plein exercice, inscrits dans une dimension résolument critique des codes sociaux, visant la transformation sociale. Cette participation est nécessairement subversive et conflictuelle. Elle fait bouger les lignes ce qui est la condition de la prise en main de leur destin par les usagers.

Vous avez dit développement social (local)

Le développement social est un processus participatif de production de la société par les acteurs eux-mêmes, sur un territoire, visant la promotion de chacun – individuellement et collectivement – et s’inscrivant dans une perspective soutenable et durable. Il repose sur la définition d’un projet commun, co-construit avec et par les habitants selon une logique de développement qui intègre toutes les dimensions de la vie sociale (économie, environnement, culture, santé, emploi, habitat, liens sociaux, etc.). Le maître mot du développement social est la participation.

Cette rapide définition confère au concept une portée qui dépasse largement le strict travail social. Le plan gouvernemental ne se situe-t-il pas un peu en deçà de cette ambition ?

De plus, parler de développement social sans lui associer sa dimension nécessairement locale est insuffisant. Le développement social s’adresse aux liens sociaux de proximité, il s’enracine sur le territoire, son aire d’action est le local, son processus transformateur passe par le micro pour contribuer aux changements macrosociaux. Il s’incarne dans des relations interpersonnelles, dans des rencontres singulières, dans des solidarités directement agies, inscrites dans un vécu territorial, en référence à des principes généraux, à une appartenance nationale.

C’est parce qu’il est local que le développement social intègre les pratiques du travail social communautaire, les interventions sociales d’intérêt collectif et toutes formes d’actions mobilisant des groupes d’habitants.

Transmettre les valeurs républicaines et la prévention des dérives radicales

L’axe III du plan gouvernemental organise l’amélioration et la revalorisation des formations initiales et continues du travail social. L’objectif III.9 est intitulé « Mieux se préparer à la transmission des valeurs républicaines ». Cet objectif, développé fin octobre par le gouvernement, prend une importance accrue à la suite des attentats qui ont endeuillé la France le 13 novembre dernier.

Il affirme que les travailleurs sociaux jouent un rôle déterminant dans la transmission des valeurs aux personnes les plus fragiles. Parmi ces valeurs, la laïcité occupe le premier plan. Il ne s’agit pas d’une responsabilité individuelle des professionnels mais d’un cadre de travail défini par l’Etat et approprié par tous à travers les formations initiales et continues.

Il s’agira de développer des outils permettant aux travailleurs sociaux d’identifier les processus d’endoctrinement dont peuvent être victimes certains usagers. Mais aussi, les programmes devront intégrer les valeurs qui font repères pour notre République et qui doivent apparaître de manière structurée dans les cursus.

Valeurs, laïcité, le plan utilise ces concepts sans en apporter de définition. Il nous apparaît pourtant que cet aspect ne peut constituer un simple ajout dans la refondation du travail social. Les valeurs républicaines de laïcité sont constitutives de l’essence du travail social. C’est au nom de la République, fondée sur les Droits de l’Homme, que se joue, dans le travail social, la solidarité avec les personnes vulnérables. C’est au nom de la laïcité que chacun est accueilli, quelles que soient sa religion, son appartenance ethnique, ses opinions ou orientations de vie. Cette tolérance, qui n’est pas l’acceptation de n’importe quoi, porte les principes de respect, de paix et de bienveillance auprès des plus fragiles de notre société.

Le CITS aura la lourde responsabilité de préciser ces éléments dans un rapport à la ministre des affaires sociales.

Le travail social élevé au rang de « discipline » universitaire

Faut-il élever le travail social au rang de discipline d’enseignement ? Cette question a agité le microcosme des chercheurs (colloques, conférence de consensus…). Une discipline universitaire, c’est un ensemble de connaissances constitué en champ d’étude, de formation et de recherche construit en un corpus formel et cohérent et validé par des titres académiques (Licence, Master, Doctorat, le fameux système « LMD »). On nous dit que la constitution d’une discipline ne répond pas à des règles précises, qu’il s’agit d’une construction sociale liée à l’histoire, aux pratiques. Ce qui fait que les disciplines universitaires sont d’une grande hétérogénéité.

Tout cela est bien rassurant ! La démarche consiste à légitimer le travail social comme champ de recherche et comme étant un corpus cohérent. Il ne s’agit donc pas de l’enfermer dans un académisme rigide qui aliènerait sa plurivalence et la richesse de sa diversité. Le travail social doit rester un objet flou, pluriel, ouvert aux courants ou influences qui le traversent. Cette discipline-là ne peut être qu’une inter-discipline qui n’hésite pas à s’alimenter à toutes les sources de la connaissance.

C’est à ces conditions que les pratiques de terrain trouveront à se théoriser dans un espace de controverses, de débats qui mettent en friction les références, les autres approches disciplinaires. C’est à ce prix – c’est-à-dire à la sueur de l’effort intellectuel que cela suppose – que le travail social ne s’enfermera pas dans une rationalisation réductrice de la pensée (faite de positivisme et de prétendue performance), qu’il évitera de se fossiliser dans des certitudes mortifères pour son avenir.

La gouvernance du travail social

Le plan interministériel prévoit la transformation du Conseil Supérieur du travail Social (CSTS) en Conseil Interministériel du Travail Social (CITS). Le CSTS fut créé par Nicole Questiaux en 1984. L’objectif de sa réforme – qui ne remet pas en cause la qualité de ses travaux – est de moderniser son rôle (en faire une instance pertinente auprès de tous les ministres concernés par le travail social et lui permettre de développer une vision exhaustive), sa composition (mieux représenter la société civile et sa dimension interministérielle) et ses modalités d’action (produire, notamment, un rapport triennal d’évaluation du travail social et publier des recommandations).

L’éthique, qui fait l’objet d’une commission permanente du CSTS, est maintenue dans le CITS. Mais c’est le terme « déontologie » qui remplace celui d’éthique. Faut-il, à ce signe, voir la volonté de réforme du CSTS comme une tentative de renforcer la fonction normalisatrice d’une instance ayant autorité sur les orientations du travail social en France ? Que le gouvernement dote le secteur d’une instance forte réellement représentative, on ne peut que s’en réjouir. Pourvu qu’elle ne soit pas destinée à alimenter une dérive normative. Le risque, ici, est d’alimenter toujours plus l’inflation réglementaire, marquée par un souci de rationalisation qui n’a pas grand-chose à voir avec les réalités de terrain que vivent les professionnels ?

La première mission du CITS sera d’intégrer dans la législation la définition internationale du travail social. Là encore, on peut craindre une logique de standardisation. Si ce n’est que les préconisations pourront permettre de préserver les dimensions nobles que contient cette définition : « Le Travail social est une pratique professionnelle et une discipline. Il promeut le changement et le développement social, la cohésion sociale, le pouvoir d’agir et la libération des personnes. Les principes de justice sociale, de droit de la personne, de responsabilité sociale collective et de respect des diversités, sont au cœur du travail social. Etayé par les théories du travail social, des sciences sociales, des sciences humaines et des connaissances autochtones, le travail social encourage les personnes et les structures à relever les défis de la vie et agit pour améliorer le bien-être de tous. »

Vous avez dit « éthique »

L’éthique est omniprésente dans le plan interministériel. Le plan préconise le développement d’instances de « réflexion  méthodologique et pédagogique entre les différents intervenants du travail social… [qui] permettent une veille sur les problématiques sociales émergentes ainsi qu’une analyse prospective sur des enjeux liés au travail social et à son évolution. » Ce type d’instance existe déjà (Cf. à titre d’illustration l’expérience très intéressante du Comité Régional du Travail Social de Bretagne : http://www.crts-bretagne.fr/).

Là où le bât risque de blesser, c’est que le plan prévoit que ce sont les Préfets qui, dans chaque département, créeront « par instruction » une commission d’éthique. L’éthique, plutôt identifiée comme une dynamique instituante, ne fait pas bon ménage avec des cadres trop institués. Les espaces de réflexion éthique doivent jouir d’une relative autonomie par rapport aux lieux de pouvoir et de contrôle. Ils doivent se situer dans la dynamique subversive du mouvement ascendant des idées et propositions. C’est à ces conditions que le questionnement éthique interroge utilement les pratiques pour permettre leur transformation au cœur des enjeux de société qui traversent le travail social.

Par ailleurs, qu’il s’agisse des commissions d’éthique préfectorales ou des « instances légères et ouvertes préfigurant des observatoires du travail social » qui seront installées par appel au volontariat dans les régions ou les départements, un des éléments déterminant de leur pertinence reposera sur la place qu’y occuperont les usagers : simples alibis d’une parodie de démocratie ou forces vives d’une vision totalement rénovée de l’action sociale du XXI^ème siècle ?