Participation sociale, innovations et territoires

A partir des années 1990, les politiques sociales affichent l’objectif de favoriser la liberté effective d’accomplir un projet de vie et la participation sociale. La nouvelle question sociale est la suivante : comment être acteur, même avec un désavantage, de sa propre vie comme du corps social ? Ces nouvelles politiques ont permis de véritables avancées, sans toutefois véritablement convaincre sur leur capacité à promouvoir durablement la participation sociale et les innovations sur les territoires. Pour y parvenir, il apparaît indispensable de changer notre conception des politiques d’action sociale. L’engagement d’un Projet Social départemental pourrait en être un bon vecteur.

De nouveaux objectifs pour les politiques d’action sociale : de la subsistance à la participation sociale
Les politiques d’action sociale passent progressivement d’une logique d’assistance ou d’aide sociale à une logique d’action sociale. En effet, le modèle de la participation sociale revendique d’abord de faire de tout individu, y compris celui qui a un désavantage, un acteur de sa propre vie comme du corps social. En matière de politique sociale, l’objectif est de placer la personne ou sa famille dans une position décisionnelle sur tous les projets et les dispositifs qui la concernent afin d’en faire les sujets plutôt que les objets des interventions sociales.

La nouvelle question sociale : la participation sociale
Ce modèle de la participation sociale a vocation à répondre à cette nouvelle question sociale : celle-ci ne se limite pas à l’incapacité de certaines personnes, inadaptées aux exigences de la société, à subvenir à leurs besoins vitaux tels que se nourrir, s’habiller ou se loger. Ce qui pose un problème social, ce n’est même plus seulement le désavantage engendré par le chômage ou l’exclusion, ou par une déficience liée au vieillissement, à la maladie, à un problème de santé ou à un accident, « mais le processus de discrimination qu’engendre la méconnaissance des besoins et des attentes des intéressés et que matérialisent l’inactivité sociale, l’inaccessibilité physique, la ségrégation psychologique, la ségrégation scolaire, professionnelle et sociale, la dépendance économique et civique » (EBERSOLD, 2002, p. 154). Les difficultés sociales rencontrées par ces personnes vulnérables ne résultent pas seulement de leurs caractéristiques propres, qu’il s’agisse de leurs déficiences, de leurs origines sociales…, mais proviennent d’une interaction avec leur environnement qui favorisera plus ou moins leur participation sociale et économique.
Le problème social qu’il s’agira de pallier est désormais celui du manque de liberté effective et d’implication sociale de l’individu. Il renvoie à l’impossibilité que rencontrent certaines personnes, en raison de leurs difficultés ou de leurs déficiences en fonction de leur environnement, de jouir pleinement des mêmes biens sociaux que tout un chacun, d’accéder aux dispositifs de droit commun et de contribuer aux activités économiques, politiques et sociales.
Le problème n’est plus la réalisation des seuls accomplissements élémentaires sur lesquels les politiques d’aide et d’action sociales s’étaient principalement concentrées jusqu’à présent. Il n’est pas non plus dans l’insuffisante disponibilité des biens premiers sociaux comme le suppose RAWLS. L’apport de SEN est précisément de montrer non seulement l’importance d’étendre la prise en compte de ces accomplissements à d’autres fonctionnements tels que « être heureux, rester digne à ses yeux, prendre part à la vie de la communauté, etc. » mais aussi de souligner que le plus important est la capabilité des personnes à choisir ces accomplissements.
Le niveau de liberté dont dispose une personne pour choisir effectivement son mode de vie et de participation sociale, à travers le concept de « capabilités de base », devient ainsi la base de l’évaluation de l’avantage individuel du citoyen qui ne pourra être apprécié qu’au regard de son environnement.
Ce n’est plus uniquement à partir d’un manque de ressources ou d’un taux d’incapacité, défini sur la base d’une évaluation médicale, qu’il est nécessaire de déterminer les besoins sociaux et d’envisager les réponses qui pourront être offertes. En effet, ce n’est pas tant le fait pour une personne de se situer en dessous d’un seuil de revenu ou à un taux donné d’incapacité qui constituera un problème social mais bien l’impossibilité de choisir son mode de vie et de contribuer à la vie sociale, compte tenu de ces facteurs mais aussi de l’inégalité effective des libertés, des droits et des chances de chacun.
Il ne s’agit plus de besoins sociaux auxquels il est possible de répondre sur la base du principe de protection mais sur celui d’égalité des chances : il ne s’agit pas de garantir un minimum de revenu ou d’aide, mais de rétablir autant que possible les conditions d’une véritable égalité des chances. Par exemple, dans le cas de deux personnes ayant des situations familiales et professionnelles identiques, mais dont l’une est handicapée, ce principe conduira à préconiser une prise en charge financière des surcoûts supportés par celle-ci pour compenser (par des aides humaines, techniques…) les conséquences de son handicap, afin que son niveau de vie ne soit pas pénalisé. Cette prise en charge financière des moyens de compensation ne vise pas à pallier une situation de pauvreté, ces deux personnes ayant les mêmes revenus, mais bien à rétablir les conditions d’égalité des chances.

L’émergence de nouvelles politiques
Au cours des années 1980 et surtout 1990, des réflexions ont été engagées sur la mise en place de modes d’action sociale à la fois plus équitables et plus respectueux de la citoyenneté des personnes vulnérables. Nombre d’institutions internationales, comme l’ONU et l’OMS, ont révisé leurs approches en accordant une place centrale à la participation sociale des personnes. Plus généralement, les indicateurs de développement humain se sont également inspirés des travaux d’Amartya SEN pour ne plus évaluer la pauvreté uniquement à travers des indicateurs intégrant les revenus ou des éléments strictement monétaires.
Pour atteindre cet objectif de renforcer la liberté effective de choisir un projet de vie et la participation sociale, les pouvoirs publics disposent de trois leviers principaux :
 une politique de non-discrimination (qu’ils ne peuvent qu’impulser)
 la mise en œuvre d’une politique d’accessibilité (au sens large)
 la mise en œuvre de dispositifs de compensation individuelle et collective qui complètent les traditionnelles politiques d’assistance.

A partir des années 1990, plusieurs réformes des dispositifs d’action sociale et médico-sociale sont engagées en France pour développer les politiques de compensation.
Les lois relatives à la prestation spécifique dépendance (PSD) . Puis à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) , la loi du 02/01/2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, la loi du 11/02/2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, les lois de 2007 dans le champ de l’Enfance ou encore le plan de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale de 2013 s’inscrivent ainsi dans la perspective ouverte par le concept de « capabilités ».
Ces politiques :
  prennent en compte les besoins, les capacités et les attentes de la personne avant d’élaborer, avec elle, un projet individualisé d’aide et d’accompagnement.
 la personne vulnérable est ainsi reconnue par la loi comme sujet de droit et acteur de sa vie, quels que soient son mode et son lieu de vie.
 définissent des prestations qui ne sont plus principalement liées aux ressources ou aux circonstances à l’origine du désavantage : elles dépendent d’abord des besoins d’aide et d’accompagnement en fonction du projet de vie     de la personne.
 visent à développer l’autonomie et la participation sociale de la personne et ne cherchent plus principalement à répondre aux besoins de subsistance élémentaires.

Evidemment ces politiques sont beaucoup plus complexes à mettre en œuvre, puisqu’il s’agit de :
- favoriser le plein exercice de la citoyenneté et la participation sociale de l’ensemble des personnes, quelle que soit leur vulnérabilité
- et donc de faire du sur-mesure, du plan individualisé, de projet personnalisé…

Ces nouvelles politiques d’action sociale ouvrent des champs considérables d’amélioration
Si les limites des politiques publiques sont souvent soulignées, il faut tout d’abord relever les avancées, certes encore largement perfectibles, qui ont pu être réalisées par la mise en place de ces politiques centrée sur l’autonomie et la participation sociale :
- amélioration de l’accès à des dispositifs de compensation individuelle et collective (en nombre de places, en termes de qualité…) ;
- amélioration des parcours des personnes notamment sur le plan administratif ;
- mais aussi nécessité d’améliorer le parcours de vie, de santé et de soins des personnes ;
- amélioration de l’accessibilité ;
- de la reconnaissance de la place des personnes fragilisée : illustrée par exemple par la place croissante des représentants des usagers dans les instances de concertation et dans les Commission de sélection d’appel à projet ;
- amélioration nécessaire de la connaissance des besoins et des systèmes d’information pour mieux anticiper les réponses à ces besoins et adapter les dispositifs.

Les limites actuelles des politiques d’action sociale
Les politiques d’action sociale, malgré les améliorations potentielles que nous venons de rappeler, rencontrent de profondes limites dès lors qu’elles demeurent fondées principalement :
- sur des actions principalement individuelles ;
- sur une rationalisation du social.

Selon la logique actuelle de recherche d'efficacité technique, les politiques publiques de l’action sociale et de la santé se baseraient sur une analyse des besoins de la population en amont (à l’initiative des pouvoirs publics, mais qui reste largement à faire). La « démocratie sanitaire » ou tout autre forme de participation des représentants des usagers devrait garantir le caractère partagé de l’observation sociale. Cette identification des besoins permettrait d’établir une planification à moyen terme du déploiement des équipements, qui répondrait également à une logique d’aménagement du territoire, et d’orchestrer les appels à projet, procédure de commande publique spécifique au secteur. L’objectif est d’organiser le maillage territorial le plus équitable possible d’une offre de services d’action sociale et de santé standardisée au meilleur rapport qualité/prix. Il est fait appel à des « opérateurs », dont le statut est banalisé, qui délivrent des « prestations de service ». L’inscription locale et l’éventuelle contribution des acteurs locaux impliqués dans le projet à la « cohésion sociale » ne sont pas a priori pris en compte.
Ainsi, à partir du traitement de catégories homogènes de population, classées de plus en plus finement, sont mis en place des mécanismes de standardisation des services avec des marges de différenciation relativement étroites (appels à projet ; convergence tarifaire, tarifs plafonds et tarification à l’activité…) et de normalisation des pratiques (avec des procédures d’évaluation et de qualité normalisantes).
L’accent est mis sur les performances managériales, la professionnalisation et les capacités de mutualisation et de coopération. La gestion associative demeure suspecte et la mise à contribution des fonds propres des associations pour financer l’action sociale locale, dans une période de forte contrainte budgétaire, peut séduire. La concentration des opérateurs est perçue comme un facteur favorable. Le territoire est conçu comme lieu de déversement des « prestations de service ».

Cette évolution des politiques d’action sociale dans le sens d’une rationalisation du social (privilégiant : la standardisation ; la normalisation ; la performance managériale ; et où le territoire est conçu comme lieu de déversement des « prestations de service ») et la priorité donnée aux actions individuelles sans prendre en compte ni agir sur l’environnement sont les principales limites rencontrées aujourd’hui par ces politiques. Le risque est aujourd’hui de voir un écart considérable entre les moyens humains et financiers mis au service de ces politiques et les résultats obtenus en termes d’inclusion sociale et de citoyenneté. Pour comprendre ce paradoxe apparent, il est nécessaire de faire évoluer notre conception des politiques d’action sociale.

Changer notre conception des politiques d’action sociale
Si l’ambition des politiques d’action sociale ne se réduit pas à la gestion des conséquences de la misère ou des incapacités, il est aujourd’hui nécessaire de concevoir ces politiques :
- comme un investissement social, comme une action plus préventive que curative, qui favorise l’exercice de la citoyenneté au sein de notre démocratie, au regard de son utilité sociale ;
- en les intégrant dans des politiques de développement économique et social territorialisées ;
- en considérant le territoire comme un « espace d’initiative ».

• Concevoir les politiques d’action sociale comme un investissement social

Je vous propose une longue citation d’un texte écrit par le collectif « Repolitiser l'action sociale » (publié dans le n°2737 des ASH du 16 décembre 2011) qui traduit parfaitement cette idée :
Penser l’utilité sociale, c’est penser des politiques qui socialisent les risques de la vie, apportent des réponses équitables aux besoins des usagers que nous sommes tous, soutiennent des finalités collectives, un projet de solidarité.
Penser l’utilité sociale, c’est considérer les dépenses sociales comme des investissements en matière de santé, d’éducation, d’emploi, de climat social, de consommation, d’amortisseur des crises économiques.
Penser l’utilité sociale, c’est écarter une approche guidée par la seule performance financière de court terme au profit d’une approche de long terme mesurant les bénéfices sociaux et économiques pour l’ensemble de la collectivité. C’est la condition pour que la prévention soit intégrée comme une priorité de nos politiques sociales.
Penser l’utilité sociale, c’est considérer l’action sociale non pas simplement dans son rôle palliatif des dysfonctionnements sociaux, mais aussi promotionnel d’accès aux droits et de participation à la vie sociale, de compensation des inégalités de l’existence, de couverture de ses risques, et donc de cohésion sociale.
Penser l’utilité sociale, c’est reconnaître la contribution indispensable de l’action sociale à une démocratie et une économie dynamiques, au service du bien-être de toute la population.

• concevoir les politiques d’action sociale en les intégrant dans des politiques de développement économique et social territorialisées
o Afin d’agir non seulement sur les personnes mais également sur leur environnement (leur famille, leur groupe social, les habitants…), en s’appuyant sur les capacités des personnes
o en s’appuyant sur les ressources globales de ces territoires, en décloisonnant l’action sociale et en développant les partenariats avec tous les acteurs locaux
Le texte auquel se sont associés les Directeurs généraux des services de 34 départements (en 2012), dont Jean-Michel PARIS, intitulé « Action sociale : boulet financier ou renouveau de la solidarité ? », invite à aller dans ce sens, on ne peut que s’en réjouir.

• concevoir les politiques d’action sociale en considérant le territoire comme un « espace d’initiative »
Le territoire devient aujourd’hui, par nécessité et par opportunité, la variable indispensable à intégrer dans les démarches de projets d’action sociale.

      L’indispensable prise en compte du territoire
Contraint budgétairement et réglementairement, les projets d’action sociale doivent nécessairement analyser les forces et faiblesses des territoires, pour identifier les nouveaux espaces d’initiative et de liberté.
Il s’agit par exemple de chercher à dépasser les problèmes liés à l’attractivité de certains territoires pour mobiliser les compétences professionnelles indispensables : ce type de questionnement ne peut se résoudre par chaque organisme gestionnaire mais suppose une réflexion collective organisée sur le plan territorial.
L’adaptation de l’offre existante et sa nouvelle répartition sur le territoire, la préservation de savoir-faire de certains projets d’action sociale menacés faute d’une professionnalisation et d’une optimisation des fonctions supports, ou encore la prise en compte des difficultés d’un territoire sur lequel un projet d’action sociale constitue une ressource pour l’ensemble de la population (au-delà de ses seuls usagers), tous ces exemples soulignent que la prise en compte du territoire devient indispensable pour dépasser les freins et offrir de nouvelles perspectives et dynamiques dans l’intérêt de l’ensemble des acteurs d’un territoire.

        L’opportune prise en compte du territoire
La duplication de réponses standardisées sur l’ensemble d’un pays voire au niveau international, avec des adaptations à la marge pour tenir compte de quelques particularités nationales ou locales, est désormais le modèle dominant, comme dans d’autres secteurs d’activité (par exemple la restauration, les chaînes de restauration standardisées augmentant régulièrement leur part de marché). Le territoire est alors le lieu de déversement de la prestation de service, de manière descendante.
- Dans le même temps, le territoire peut constituer une véritable opportunité pour l’émergence de nouveaux projets d’action sociale. A partir de l’action d’habitants, d’associations et de la société civile, d’élus, de l’ESS, des réseaux d’artisans, d’une partie du commerce et de l’agriculture, un intérêt nouveau est porté aux emplois non-délocalisables, aux relations (économiques) de proximité et aux circuits courts, au développement durable et soutenable, à la vitalisation ou la revitalisation de certains territoires notamment ruraux. De manière ascendante, de nouveaux partenariats impliquant les habitants, les usagers et les acteurs institutionnels du territoire, au-delà des traditionnelles autorités compétentes en matière d’action sociale, sont possibles pour faire évoluer et enrichir les projets d’action sociale.

En guise de conclusion
Pour une politique d’action sociale fondée sur « L’utilité sociale au service de la citoyenneté »
Dans cette perspective, les politiques publiques ne rechercheraient pas une totale mécanisation du pilotage et de la régulation notamment du secteur des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Les politiques publiques privilégieraient les projets d’action sociale fondés sur l’expérimentation, l’innovation sociale et la coopération, et profondément inscrits et co-construits dans leur territoire. Dans cette perspective, le caractère systématique des appels à projet ou des appels d’offre serait remis en cause : si les autorités compétentes pourraient toujours y recourir chaque fois qu’elles le jugeraient nécessaire, les autres manières de faire émerger des réponses pertinentes sur un territoire ne seraient plus prohibées.

Une telle politique, exigente, implique la mise en place d’instruments d’analyse de la pertinence des projets : ceux-ci seraient toutefois moins fondés sur des critères de performance managériale ou de qualité normalisée que sur la démonstration de l’utilité sociale des projets. Cela suppose donc que les acteurs eux-mêmes et leurs organisations représentatives, en lien avec les organismes de recherche, proposent les outils adaptés à la mise en œuvre d’une telle politique.
L’objectif d’organiser le maillage territorial le plus équitable possible d’une offre de services d’action sociale et de santé au meilleur rapport qualité/prix demeure, comme dans les politiques actuelles. Mais ce sont moins des « opérateurs » que des acteurs engagés sur leur territoire pour contribuer à la « cohésion sociale » et à l’innovation sociale qui sont recherchés. Et c’est bien l’ensemble de cette contribution au vivre ensemble, et non simplement la délivrance d’une prestation de service, qui sera prise en compte. Dans ce contexte, le caractère non lucratif du statut des acteurs, s’il n’est en rien suffisant, constituera un atout potentiel dont il s’agira de vérifier l’effectivité.
L’accent est en outre mis, certes en référence à de bonnes pratiques professionnelles et dans un cadre budgétaire visant à limiter les écarts, sur les marges de différenciation et les possibilités d’innover et d’expérimenter. La diversité ou la petite taille des acteurs n’est donc pas, dans cette perspective, un problème dès lors qu’il s’agit d’acteurs engagés et que les démarches de mutualisation et de coopérations territoriales peuvent être intégrées dans la régulation locale.
Régulation locale qui, à l’instar de la régulation nationale, devrait reposer sur l’organisation d’un véritable débat public - indispensable à l’adaptation régulière de politiques d’action sociale au plus près des besoins des personnes – fondé sur le triptyque « participation – concertation – consultation », basé sur la confiance, l’humilité et le respect des prérogatives et des contraintes de chacun.
Je ne doute pas que la démarche présentée publiquement aujourd’hui en a l’ambition, je lui souhaite de contribuer profondément à renouveler l’animation des politiques publiques territoriales par la mobilisation de l’ensemble des acteurs, et notamment les représentants des personnes concernées. La participation organisée des bénéficiaires aux stratégies d'accompagnement qui les concernent est en effet essentielle.
Cette large mobilisation doit contribuer au décloisonnement des politiques sociales.
Cette mobilisation, pour établir la confiance, devrait se fonder sur la participation des différents acteurs, mais aussi sur des phases de concertations et de consultations bien identifiées.

Cette animation renouvelée doit permettre :
- d’établir une connaissance partagée des besoins,
- de fixer les orientations prioritaires,
- et d’accompagner les acteurs de terrain dans la mise en œuvre effective de ces orientations.
Ainsi conforté dans sa légitimité, chaque acteur de l’action sociale pourra contribuer pleinement à l’accompagnement des personnes dans leur parcours de vie et de santé. En outre, les acteurs de l’action sociale pourraient, collectivement, être force de proposition pour agir sur l’environnement et mobiliser l’ensemble des ressources locales.

Cet texte a été présenté lors du Séminaire dans le cadre du Projet Social départemental de l’Hérault
« Une ambition de développement humain intégré à un développement territorial »
Le 24 janvier 2014

Eléments de bibliographie

DEMOUSTIER S., PRIOU J. (2013) Institutions et organisation de l’action sociale et médico-sociale, Dunod, Paris, 3ème édition à paraître (1ère édition 2009), 186 pages.
DUBREUIL B., JANVIER R., PRIOU J., SAVIGNAT P. (2011), « Repolitiser l’action sociale », Actualités sociales hebdomadaires (ASH), n°2737, 16 décembre, pp. 27-30.
DUBREUIL B., JANVIER R., PRIOU J., SAVIGNAT P. et al. (2013), « Repolitiser l’action sociale pour une société solidaire », Actualités sociales hebdomadaires (ASH), n°2813, 7 juin, pp. 34-36.
EBERSOLD S. (2002), « Le champ du handicap, ses enjeux et ses mutations : du désavantage à la participation sociale », Handicap – Revue des sciences humaines et sociales, CTNERHI, n° 94-95, pp. 149-164.
QUINAUT L., VALLANCE D., YVIN P. et al. (2012) « Action sociale : boulet financier ou renouveau de la solidarité ? »
PRIOU J. (2007), Les nouveaux enjeux des politiques d’action sociale et médico-sociale – Projet de vie et participation sociale, Dunod, Paris.
PRIOU J. (2010), « Protection sociale et citoyenneté : les enjeux pour les associations », in Robert LAFORE (dir), Faire société : les associations de solidarité par temps de crise, Dunod, Paris.
PRIOU J. (2011), « Quand de nouveaux besoins réinterrogent les principes des politiques sociales », in Yves JEANNE (dir), Vieillir handicapé, Eres, Paris.
SAVIGNAT P. (2012), L’action sociale a-t-elle encore un avenir, Dunod.