L'insertion par l'économique, aux frontières de l'action sociale

Le choix a été fait de ne pas inscrire cette activité dans le Casf au profit du code du travail. Certes, l’on voit bien la logique qui vise ainsi à conforter la mission principale d’inclusion en milieu ordinaire de travail qui échoit aux structures concernées (entreprises d’insertion, ateliers et chantiers d’insertion, associations intermédiaires, intérim d’insertion…). Pour autant, ces structures ne peuvent être uniquement approchées au travers d’une vision dominée par les politiques de l’emploi.

En fait, ce secteur est une forme d’hybride entre politique sociale, politique de l’emploi et politique économique. L’appartenance affichée au champ de l’économie sociale (et solidaire), tout comme le revendiquent les associations, n’épuise pas les questions que cette posture, au carrefour de plusieurs politiques publiques, posent.

Ce secteur se retrouve aujourd’hui dans des difficultés économiques fortes qui, au-delà, interpellent les fondements du champ de l’insertion par l’économique et la place qui lui est reconnue.

Un secteur fragilisé et inquiet pour son avenir

Le Conseil national des entreprises d’insertion (Cnei)  a récemment publié un baromètre dont les conclusions sont plutôt inquiétantes[1].

En effet, il est noté que près des deux tiers des entreprises d’insertion ont une situation financière fragile voire critique. Or cette situation ne provient pas, au principal, d’une faiblesse du volet économique. En effet, pour 2011, les travaux d’observation du Cnei montraient que la croissance moyenne constatée était de 9,3 % contre 4,7% pour l’ensemble des TPE/PME classiques. En outre, sur un chiffre d’affaire global estimé à un peu moins de 650 millions d’euros, 82% procèdent de l’activité économique.

C’est sur le volet de l’accompagnement social qu’apparaissent les fragilités. En effet l’aide au poste n’augmente pas et les fonds sociaux procèdent d’une machinerie administrative lourde mettant en jeu à la fois l’Etat, les départements et le fonds social européen. Les retards de versements sont monnaie courante.

Les constats d’un modèle de financement public d’une certaine façon à bout de souffle sont confirmés par les conclusions d’un rapport des inspections générales des finances et des affaires sociales.[2]

Essentiellement, ce rapport met en lumière les difficultés nées de modes de financements complexes et inégaux, d’une gouvernance lacunaires et d’une efficacité globale limitée. Il note que le ratio subvention / chiffre d’affaire a chuté de 7 points entre 2005 et 2010. Plus globalement, le rapport met en évidence l’absence d’un référentiel suffisamment robuste pour donner une orientation stratégique et des missions précises à ce secteur. Le rapport précise que « le pilotage du secteur par l’Etat n’est pas fondé sur une stratégie déterminée et la gouvernance ne permet pas une coordination des financeurs » (p.3) .

Néanmoins, c’est la question de l’efficacité qui cristallise véritablement l’essentiel des questions posées, au-delà de modifications plus « techniques », notamment sur la simplification des circuits de financement. La mission précise que les résultats en matière d’insertion professionnelles des entreprises d’insertion et des associations intermédiaires sont, six mois après la sortie, d’environ 12%, soit  très en dessous des objectifs fixés par l’Etat. Mais, le rapport met en évidence que ce résultat insatisfaisant se réalise alors même que l’on constate que les structures ont tendance à sélectionner les publics à l’entrée. Ainsi, selon la mission, 25% des bénéficiaires ont moins de six mois de chômage lors de leur entrée dans une structure d’insertion par l’activité économique[3].

Cela témoigne des conséquences d’une politique de courte vue qui vise à conditionner le montant des subventions à des résultats mesurables en termes d’accès à l’emploi (CDI ou CDD de plus de six mois). Non seulement les résultats n’on pas été atteint, mais cela a conduit à évincer les publics qui auraient le plus besoin de ces structures, à fragiliser ces dernières, à obscurcir les questions de sens et à démobiliser nombre de professionnels.

Pour le moins de tels constats méritent que l’on repense en profondeur la place et le rôle de ce secteur.

Refonder les missions de l’insertion par l’activité économique

Il convient de rappeler que ce secteur s’est construit dans la fin des années quatre-vingt, à l’initiative d’éducateurs (dans le champ de la jeunesse d’abord) et de citoyens voulant agir pour aider des personnes rencontrant de grandes difficultés en matière d’accès à un emploi. En 1991, dans la dynamique instaurée par la loi de 1988 sur le RMI, les entreprises d’insertion auront une base légale. Les pouvoirs publics ont, depuis toujours, été «  à la traîne » pour ce secteur, se contentant de prendre acte, avec plus ou moins d’efficacité, du travail de terrain engagé. Même la notion d’activation des dépenses passives en matière de politique de l’emploi  ne s’est pas traduite par un renforcement significatif de ce secteur.

Or, il a joué un rôle essentiel pour tenter de donner chair au « I » du RMI. Il a même été pionnier dans certains domaines économiques comme le tri de déchets par exemple. Tout comme de nombreuses entreprises de l’économie sociale, ces structures ont montré que la prise en compte d’objectifs sociaux n’était pas incompatible avec une approche économique et que celle-ci pouvait se développer sans rémunération d’actionnaires, sur un modèle de la non lucrativité.

Les propositions de la mission IGF – IGAS ne sont pas totalement à la hauteur des besoins même si elles marqueraient une inflexion réelle dans les politiques conduites. Pour l’essentiel, ces propositions conduisent à conforter le rôle central  de l’Etat dans le pilotage (donc pas de décentralisation), à améliorer les outils de connaissances, notamment sur le devenir des publics après lors sortie jusqu’à une échéance de 24 mois, à simplifier les financements. En matière de subventions, le rapport propose une modulation sur trois critères : le profil des personnes accueillies, les efforts d’insertion de la structure et les résultats en matière d’insertion. En outre, la mission recommande d’aller rechercher d’autres financements, comme l’amélioration de l’accès aux marchés publics, le mécénat d’entreprise ou un accès facilité au crédit à travers, notamment, la banque publique d’investissement.

L’application de ces mesures serait incontestablement positive pour ces structures. Pour autant, cela n’est pas totalement suffisant pour refonder une stratégie publique.

Certes cette refondation n’est pas aisée dans la mesure où il y a un rapport étroit entre la conjoncture économique et le développement de ce secteur. Celui-ci est doublement tributaire du contexte, par le nombre potentiel de personnes exclues en amont, par le dynamisme plus ou moins important de l’activité et des marchés en aval.

Dès lors, cette refondation implique de réfléchir à la fois sur l’élargissement du secteur pour lui permettre de s’adresser à des publics plus larges, au vu des difficultés particulières d’insertion, de reconnaître, au coté de l’objectif central du retour à l’emploi, la plus value résultant des activités d’insertion sociale, de leur apporter une aide multiforme en matière de positionnement sur les marchés et notamment leur permettre d’investir des activités nouvelles en partageant la prise de risque.

Au-delà, la refondation appelle avant tout un discours public clair, une forme d’engagement en faveur de ce secteur. Cela nécessite aussi une rupture avec les mots et les postures de défiances, qu’elles portent sue les personnes (assistanat..) ou sur les structures (concurrence déloyale…)[4].La future loi relative à l’économie sociale et solidaire peut en être une occasion.

C’est en tous les cas, dans un cadre politique renouvelé que la proposition de modulation des subventions proposée par la mission pourra réellement faire sens. En effet, des trois critères avancées (situation des publics, efforts d’insertion réalisés par la structure et résultats en termes d’emploi) seul a priori le troisième est facilement mesurable. Les deux premiers impliquent une meilleure définition des missions et recèlent une part à la fois de subjectivité et d’incertitude.

Cela renvoie aux débats sur la question des résultats en action sociale, données qui ne se plient que très partiellement à la notion quantitative de mesure. C’est pour cela que l’on parlera plutôt d’effet sur la situation des usagers dont il appartient aux équipes d’en définir les critères, en sachant qu’ils pourront être variables d’un usager à l’autre.

En outre, les résultats, en matière d’insertion par l’activité économique, sont très largement tributaires de la conjoncture. Il n’est pas étonnant que ce soient les structures d’intérim d’insertion, qui placent des personnes au sein des entreprises ordinaires,  qui aient le plus rapidement souffert du retournement de la conjoncture. 

Conclusion

Située au carrefour de trois politiques publiques, le secteur de l’insertion par l’économique procède, pour partie, de logique d’action sociale, c'est-à-dire où l’on mobilise des objectifs en terme d’autonomie, de lien social, de prévention de l’exclusion ou de la correction de ses effets. De fait les processus d’exclusion ne relèvent pas en totalité de la question de l’emploi même si cette dernière joue incontestablement un rôle structurant pour la très grande majorité des publics concernés. L’on ne peut négliger les problématiques sociales, voir psychologique ou encore de santé qui sont bien souvent des préalables à la construction concrète de parcours professionnels. Et parfois, les structures d’insertion par l’économique peuvent ne pas apporter de réponse en termes d’emploi mais agir sur d’autres thématiques. Ce travail doit donc être reconnu comme tel.

Le secteur de l’insertion par l’économique représente une hybridation intéressante entre une politique sociale et d’autres politiques publiques comme l’économie, l’emploi ou le développement local. Il éclaire aussi la question du parcours.  En effet, le parcours d’un usager peut parfois être long, fait d’avancée et de recul, de période de temporisation et de période plus active. L’on ne peut réellement apprécier ces parcours sur des durées pré-calibrées,  a fortiori lorsque ces temporalités imposées déterminent, en tout ou partie, des financements. A l’heure où la notion de parcours tend à s’imposer en action sociale, comme en santé, l’exemple du secteur de l’insertion par l’économique est riche d’enseignements.