Les financements et les moyens de l'action sociale

L’action sociale coûte trop cher ! Nous ne disposons plus des moyens de financer toutes les actions en réponse à une évolution hyperbolique des demandes ! Face à l’inflation des besoins, il faudra faire des choix, trouver d’autres solutions !

Qu’il s’agisse de l’action sociale[1] financée par l’État (lutte contre l’exclusion sociale, logement, asile, insertion par le travail…), de celle qui relève des compétences des départements (Aide personnalisée à l’Autonomie, protection de l’enfance, hébergement des adultes handicapés…), ou encore de l’action sociale développée par les communes ou les EPCI (Aide sociale générale, aide alimentaire, aide à domicile…), c’est le même discours qui prévaut. L’action sociale, telle que nous pourrions l’envisager aujourd’hui est au-dessus de nos moyens !

C’est cette question des moyens mobilisés pour l’action sociale que nous voudrions interroger. La dénonciation du coût du social révèle une construction particulière des problèmes sociaux. Ce faisant, la problématisation du coût de l’action sociale induit des principes d’action qui doivent être critiqués. Enfin, il convient d’aller voir ce que cela provoque au niveau des jeux d’acteurs entre les parties prenantes. Cet itinéraire critique devrait nous permettre d’esquisser quelques pistes d’action pour sortir de ce qu’il convient d’appeler une impasse.

Les budgets publics consacrés à l’action sociale publique (État, département, EPCI, commune) ne cessent d’augmenter, faisant peser sur l’impôt des charges de plus en plus lourdes dans un contexte où le revenu des ménages est mis à mal par une crise économique que certains déclarent « sans précédent ».

En fait, la dépense d’action sociale, dans la logique de la comptabilité publique, est une charge qui pèse annuellement sur les budgets adoptés par les assemblées délibérantes. Ce fonctionnement présente plusieurs problèmes :

• La prévisibilité des dépenses reste aléatoire. Par exemple, chacun sait l’incidence des accidents économiques (fermetures d’usines ou autres) sur des charges de prestations comme le RSA. Face à cette incertitude, le montage budgétaire avec son cycle budget primitif/budget modificatif ne présente pas toutes les souplesses permettant de s’adapter aux aléas de l’actualité.
• L’annualité budgétaire ne permet pas de garantir la pérennité de certains financements. Nous voyons, par exemple, la difficulté des Conseils Généraux à maintenir le niveau de tarification des institutions sociales dont il a la charge dans le contexte des effets « yoyo » des droits de mutations. Ici, la régularité des actions est fortement dépendante d’un marché privé, l’immobilier, sur lequel la collectivité n’a aucune prise directe.
• La temporalité budgétaire administrative n’a rien de commun avec les délais de retour sur investissement de l’action sociale. Au-delà des campagnes budgétaires, qu’elles soient annuelles ou pluriannuelles (CPOM), le temps politique impose à ceux qui dépensent l’argent des contribuables un rythme fortement aliéné par les échéances électorales. Il y a incompatibilité objective entre des espaces-temps politiques et sociaux.
• La visibilité des effets des dépenses d’action sociale pose une autre série de problèmes. Un bâtiment public, une route, un aménagement urbain, une ligne de train à grande vitesse, sont des réalisations facilement perceptibles par l’opinion publique. A l’inverse, la réduction d’un niveau de délinquance sur un quartier, le traitement de la solitude des personnes âgées à domicile, l’amélioration des conditions de vie dans des espaces sociaux marginaux, l’aide éducative apportée à des familles, l’insertion sociale des communautés étrangères sont des traitements publics qui ont une faible visibilité, voire aucune.
• Enfin, sans être exhaustif dans cette liste, le rapport de l’opinion publique aux charges collectives se modifie considérablement. Le slogan « trop d’impôt tue l’impôt », pour inepte qu’il soit[2], fait florès. L’individu demande individuellement que la collectivité apporte toutes les réponses à ses besoins. Mais le citoyen refuse de participer à l’effort collectif de financer ces dépenses de solidarité.

Nous voyons à travers ces quelques traits d’analyse que la manière dont est construit le financement de l’action sociale, la représentation qu’ont ces coûts – tant chez les décideurs de la dépense publique que chez les citoyens contributeurs – induit une conception de l’intervention sociale dans notre société :

• L’action sociale est une charge qui pèse, à l’inverse, elle pourrait être conçue comme un investissement sur l’avenir pour la construction d’une société égalitaire.
• L’action sociale doit être rentable, « performante », en assurant un retour sur investissement le plus court possible, à l’inverse, elle pourrait être conçue comme un travail de fond visant la transformation sociale vers plus de justice.
• L’action sociale est un frein à la bonne gestion des budgets publics menaçant constamment de les déséquilibrer, à l’inverse, elle pourrait être conçue comme une régulation des liens sociaux favorisant l’intégration harmonieuse de tous les groupes sociaux.

Dans ce contexte, le slogan « faire mieux sans dépenser plus » occupe le devant de la scène des autorités chargées de tarifier les activités d’action sociale. L’effet immédiat se mesure sur les taux directeurs appliqués. Certes, les sommes consacrées à l’action sociale ne cessent d’augmenter d’année en année. Mais ce qui menace surtout l’équilibre du système en France, c’est l’écart qui se creuse entre l’augmentation des besoins à couvrir et les moyens disponibles. Combien de places manquent-elles dans les CHRS pour ne laisser personne à la rue ? Combien de mesures d’AEMO tardent trop à être mises en œuvre provoquant une aggravation des problèmes familiaux qu’elle est censée traiter ? Combien de demandeurs d’asiles se trouvent dans des situations inextricables – et socialement coûteuses – du fait de l’incapacité du dispositif d’accueil à traiter leurs demandes en un temps raisonnable ? Combien d’adultes handicapés sont chronicisés dans des prises en charges institutionnelles lourdes par manque de moyens pour créer des structures d’accompagnement souples et plus proches du droit commun ? Etc.

Les organismes gestionnaires d’actions sociales sont, plus ou moins implicitement, accusés d’être des « gaspilleurs » de l’argent public. Toute innovation présente le risque d’être une charge supplémentaire qui participerait à l’inflation des dépenses. Dans ce contexte, l’essentiel des énergies est consacré à la défense des positions acquises, à éviter une situation critique qui menace sans cesse du fait de l’insuffisance de dotation. Inutile de dire que, dans cette ambiance, l’heure n’est pas à la créativité, le ton n’est pas à l’initiative. Les besoins sont pourtant criants, les évolutions indispensables particulièrement visibles.

Les seules innovations, dont certaines sont particulièrement géniales ce qui prouve que le secteur n’a rien perdu de sa dynamique créatrice, résultent de redéploiements de moyens. Certes, cette méthode est utile, elle permet de réformer les réponses, d’adapter les établissements sociaux aux besoins actuels plutôt que d’entretenir de vieilles outres qui ne pourront jamais contenir le vin nouveau qu’appellent les défis sociaux contemporains. Mais cela ne suffit pas. Au-delà de l’aggiornamento des structures, c’est tout le dispositif qui doit se repenser. Et il apparaît que c’est son mode de financement lui-même qui l’empêche !

La conséquence essentielle de tout cela, c’est que l’action sociale se trouve de plus en plus coincée dans l’ornière d’un travail social réparateur qui se prive de toute action préventive. Tels des secouristes ou des pompiers, les travailleurs sociaux interviennent sur les lieux des drames sociaux après les catastrophes pour apporter les premiers secours et maintenir en vie (en survie) des populations traumatisées par les crises individuelles et collectives qu’elles ont dû traverser faute d’anticipation des problèmes. Le travail dans l’urgence ne permet pas la mobilisation des personnes et des communautés dans la résolution des problèmes. De ce fait, l’action sociale, enfermée dans la réparation a posteriori, se limite à faire pour les usagers quand ce n’est pas à faire à leur place tant la capacité d’agir de ces derniers a été amputée.

Cette manière particulière dont les problèmes sociaux se construisent et tentent de se résoudre dans l’action a pour effet de cliver de manière de plus en plus radicale les décideurs politiques des acteurs de terrain. Le climat, parfois extrêmement tendu, qui prévaut dans beaucoup de départements entre les associations et les Conseil Généraux ou les Directions Départementales de la Cohésion Sociale l’atteste.

D’une part, les dirigeants associatifs vivent de plus en plus mal l’incapacité d’agir dans laquelle les enferment les restrictions budgétaires. Ils ne se satisfont pas de n’être que des gestionnaires de dispositifs de plus en plus exsangues où la préoccupation de leur survie a pris le pas sur le projet. Ils s’inquiètent de la menace que représente le système de financement qui engage pleinement leur responsabilité d’employeur. Ils s’affolent de voir la montée en puissance des besoins au regard de leur impossibilité d’apporter des réponses, même minimales. Sauf à se satisfaire de n’être que l’instrument de politiques sociales décidées sans eux et au-dessus d’eux, ils se révoltent de leur incapacité à développer l’ambition politique qui est à la source de leur engagement associatif et citoyen.

D’autre part, les administrations chargées de l’autorisation, du contrôle et de la tarification des actions sociales menées par les acteurs de terrain vivent, elles aussi, de plus en plus mal la situation. Les services déconcentrés de l’État, pris dans la tourmente des réformes successives de l’État (RGPP, MAP), ont perdu leurs marques. Ils survivent, affolés par l’incompétence culturellement mortifère de technocrates qui pensent possible la transposition sans traduction des théories du management néo-libéral – assorti de sa puissance maltraitante pour les acteurs locaux. Ils constatent impuissants les effets pervers de ce « new public management ». Les services des Conseils Généraux ne sont pas mieux lotis. Ruinés financièrement, ils ne voient plus comment faire, étant cependant en première ligne pour constater l’explosion de la demande sociale. Ils vivent une incertitude radicale sur leur avenir dans un contexte de réforme territoriale devenue, par l’alternance politique, trois lois annoncées pour un acte III de la décentralisation, sans bien percevoir ce que sera leur sort. Que dire des collectivités locales que sont les EPCI et les communes ? Les premiers sont en pleine montée en puissance et héritent de nouvelles compétences dont ils ne savent pas toujours que faire dans un contexte institutionnel non encore stabilisé. Les communes restent en plan, se voyant retirer des compétences par transfert vers l’échelon intercommunal. Les Centre Communaux ou Intercommunaux d’Action Sociale tentent, dans cette tempête, de maintenir le cap, nouent des partenariats, redélimitent leurs prérogatives.

Dans ce contexte et sur la base de ces quelques éléments d’analyse, comment ouvrir des perspectives d’action ? Il convient de repenser fondamentalement la question de l’allocation des moyens nécessaires à l’action sociale. Voici quelques pistes qui ne visent pas à l’exhaustivité mais à ouvrir un débat incontournable pour l’avenir :

• Sécuriser les financements de l’action sociale :

Les financements de l’action sociale s’inscrivent inévitablement dans l’incertitude. Ils ne peuvent faire l’objet d’une parfaite prévisibilité. C’est en ce sens que la Loi d’Orientation des Lois de Finances (LOLF) est intrinsèquement inadaptée aux dépenses d’action sociale parce qu’elle ne peut concerner que les programmes prévisibles avec certitude. La sécurisation des financements doit donc dépasser la notion simpliste de programme (objectif <-> budget <-> évaluation <-> nouvelle dotation). Il s’agit d’inscrire des lignes de dépenses conçues plutôt sur le mode de l’investissement que sur celui de la charge de fonctionnement. Autrement dit, une souplesse doit exister qui permettrait d’amortir la dépense sur plusieurs exercices afin de lui aménager l’espace-temps nécessaire au déploiement du projet et à l’appréciation de ses effets. La dotation pluriannuelle sous forme de budget global serait une piste à explorer[3].

• Autonomiser au maximum les ressources face aux aléas des marchés :

Pour sécuriser les ressources de l’action sociale, il n’apparait pas possible de maintenir une dépendance entre l’état économique du pays et le niveau des dépenses que l’on engage, encore moins quand cette dépendance se joue au niveau territorial (Cf. l’impact des droits de mutation, donc du marché immobilier, sur les ressources des Conseils Généraux). Ceci pour une raison simple : quand le niveau économique est bon, les dépenses d’action sociale diminuent mécaniquement, inversement, quand l’économie fait défaut, les besoins d’intervention sociale augmentent. Il conviendrait donc d’envisager la mise en place de réserves, sous forme de fonds publics de dotation, durant les périodes de bonne santé économique. Ces fonds pourraient être mobilisés quand les besoins apparaissent. Cette possibilité de constituer des fonds dédiés à l’action sociale devrait être possible, voire rendue obligatoire par la loi, à tous les niveaux de collectivités publiques.

La constitution de ces « réserves budgétaires d’action sociale » est également un moyen de découpler la temporalité des questions sociales de celle des enjeux politiques et notamment électoraux. Pour cela, la constitution, l’utilisation et le contrôle de ces fonds pourraient être placés, outre le rôle légitime des élus de la République, sous le contrôle d’une assemblée de sages (personnes qualifiées, citoyens tirés au sort, grands serviteurs de l’État…).

• Identifier l’impôt-solidaire d’action sociale :

L’impôt est un droit de l’Homme[4], donc une garantie démocratique. Il permet à l’État d’assumer ses grandes missions. La mission d’action sociale, financée par l’impôt, gagnerait à être identifiée de façon spécifique. Par exemple, le financement par l’impôt de la Défense Nationale relève de la défense du principe de liberté. L’action sociale relève, quant à elle, de la fraternité et de l’égalité. La part de l’impôt qui permet l’action sociale représente un impôt-solidaire et doit être valorisée comme telle afin de faciliter sa compréhension par les contribuables. C’est un investissement d’avenir, une contribution au développement durable de la société. Une pédagogie devrait être développée sur ce point auprès de tous les contributeurs.

Cet impôt-solidarité, à l’image de la journée du même nom, devrait être prélevé sur une assiette beaucoup plus large que les seuls revenus du travail. En effet, l’action sociale, condition de la durabilité de notre modèle social, relève de la solidarité de tous, donc de la contribution de toutes les formes de revenus.

• Réformer en profondeur la tarification :

La pérennisation des financements de l’action sociale a une conséquence majeure sur les modes de financement des organismes d’action sociale. Les pouvoirs publics ont, de tous temps, fondé l’allocation de moyens sur une justification de la dépense. C’est la structure qui est financée, pas, ou trop peu, le projet. Et toutes les réformes budgétaires qui se sont succédé ne sont jamais parvenues à modifier cet état de fait. Ainsi, les négociations budgétaires s’enferment dans l’estimation des charges de salaires – en se battant au passage sur l’application des conventions collectives – et tentent de gérer la pénurie. Tout cela se faisant au détriment de la mission et du projet…

A travers ce contrôle budgétaire, trop souvent tatillon et soupçonneux, les autorités ont réduit leur fonction essentielle de contrôle à ce qu’elles pouvaient compter : les sous ! Oubliant que l’essentiel de leur rôle est de vérifier la bonne mise en œuvre de la mission confiée en référence au projet de l’organisme gestionnaire.

Il conviendrait donc de réformer radicalement le processus de tarification : ce n’est pas l’utilisation des budgets alloués qu’il faut contrôler pour déterminer la dotation de l’exercice suivant, c’est la mise en œuvre de la mission et du projet. La dotation devrait ainsi se penser comme une subvention globale, attribuée une fois pour toute et garantie pluri annuellement (en référence à l’autorisation). Le contrôle ne portant pas sur l’utilisation de ces fonds (une simple certification des comptes par un commissaire aux comptes suffirait) mais sur les effets produits par la conduite du projet dans le cadre de la mission confiée. C’est d’un véritable contrôle de conformité dont il s’agit et c’est lui, et lui seul, qui conditionnerait la reconduction de la subvention.

• Financer l’innovation :

L’innovation ne peut rester le parent pauvre de l’action sociale. L’histoire montre qu’en période d’opulence, l’innovation trouve naturellement toute sa place et qu’en période de vaches maigres, elle est simplement sacrifiée. Or, c’est au moment où la situation économique se tend que nous aurions encore plus besoin de solutions innovantes. Abandonner l’innovation en situation de crise économique revient, faute de réponses adaptées, à générer des coûts sociaux encore plus importants. Sacrifier l’innovation sur l’autel des restrictions budgétaires revient à renforcer le cercle vicieux de la dégradation. Il faudrait donc établir un fonds pérenne de financement des innovations. Ce fonds devrait être indépendant des autres charges d’action sociale, mobilisable en réponse aux propositions émanant des acteurs locaux.

• Financer la prévention :

De même, il est essentiel de découpler le budget de fonctionnement des actions sociales réparatrices et celui de la prévention. Autrement dit, les dotations budgétaires des organismes finançant l’action sociale devraient être distinctes : les budgets destinés à financer l’accompagnement des situations sociales d’une part et les budgets des actions de prévention d’autre part. A chaque niveau de collectivité, l’obligation de doter ces deux fonds de manière distincte devrait être fixée par la loi selon des pourcentages déterminés par les orientations de dépenses de l’assemblée délibérante compétente.

• Visibiliser le retour sur investissement de l’action sociale :

Le retour sur investissement des dépenses d’action sociale ne dispose, aujourd’hui, d’aucune visibilité. Il est urgent de se doter des outils nécessaires permettant de rendre visible, lisible et compréhensible les effets produits par les actions sociales. Il ne s’agit pas de parler de résultat ou de performance. Ce serait revenir à un lien de causalité primaire qui, non seulement n’a aucune pertinence scientifique, mais de plus est parfaitement inadéquat en action sociale. Il faut, pour ce faire, accepter d’entrer dans les outils d’analyse issus de la pensée complexe. Cela suppose de reconnaître qu’une intervention conduite à un endroit précis, auprès d’un public déterminé, produit des effets en d’autres lieux et pour d’autres personnes[5].

C’est donc du côté des indicateurs humains de développement et de bien-être qu’il faudrait concentrer les efforts en posant a priori le principe d’un lien de proportionnalité entre le bon niveau de ces indicateurs et le niveau de l’effort consenti en matière de dépenses d’action sociale.

• Finaliser les dépenses d’action sociale en termes de valeurs :

Enfin, mais cette liste de proposition n’est pas complète, il faudrait également mobiliser des énergies pour redéfinir les légitimités sociétales de l’action sociale en redéfinissant ses finalités dans le contexte contemporain des défis qui se posent à notre société.

A ce stade de l’analyse présentée dans ces lignes, trois dimensions apparaissent comme pouvant justifier un haut niveau de dépenses d’action sociale dans notre société :

• Les dépenses d’action sociale sont un investissement pour la construction d’une société égalitaire. Cela parce qu’elles n’ont pas vocation à développer de « l’assistanat » mais à « assister » des personnes et des groupes pour leur permettre de remobiliser leur capacité d’agir, leur « capabilité ».
• Les dépenses d’action sociale sont le moyen privilégié dont nous disposons collectivement pour refonder une société de justice qui entend ne laisser personne durablement sur le bord de la route du progrès social.
• Les dépenses d’action sociale représentent l’opportunité à saisir pour travailler les régulations dont notre système social a besoin pour promouvoir une véritable dynamique d’insertion et d’intégration de tous.

Finalement, les dépenses d’action sociale sont peut-être un des moyens les plus appropriés, avec l’enseignement et la formation, pour œuvrer à la transformation sociale.

Roland JANVIER