Décentralisation, territoire et action sociale (réflexions autour du projet d’Acte III)

Le conseil des ministres va examiner le projet de loi portant décentralisation et réforme de l’action publique, plus connu sous le nom d’acte III de la décentralisation[1]. Il s’agit de consolider un processus qui, malgré les lois successives, peine à trouver son équilibre et sa place. L’introduction, il y a quelques années dans l’article premier de la Constitution que « son organisation [de la République] est décentralisée » n’y change pas grand-chose.

En fait toutes ces réformes buttent sur trois questions. Tout d’abord, celle de la multiplicité des échelons décentralisés, régulièrement remise en cause mais toujours confortée. Ensuite, celle d’un Etat qui à la fois a du mal à se départir d’une culture jacobine et qui ne trouve pas la bonne mesure dans son organisation déconcentrée pour développer un rôle stratégique, d’impulsion et de garant du respect de la loi et de l’égalité de traitement sur tout le territoire. Enfin, celle des rapports entre la structure politico-administrative et les problématiques du local, des territoires, de la proximité.

L’acte III ne déroge pas à ces contradictions[2]. Il témoigne de l’inachèvement du processus, des tensions entre décentralisation et approches territoriales. Il permet néanmoins de relire les défis et les enjeux pour les acteurs de l’action sociale

La décentralisation, un processus inachevé

Après beaucoup de rapports, de controverses et d’hésitations, le mouvement de décentralisation deviendra effectif à partir de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

La première étape a été principalement sous-tendue par un principe démocratique, il s’agissait alors de rapprocher le décideur (l’élu) du citoyen sur des domaines significatifs. La seconde, baptisée acte II, visait plutôt un principe d’efficacité en rapprochant les lieux de décisions des espaces concrets de déploiement d’un certain nombre de politiques publiques.

Reste qu’en filigrane, l’on sent bien que ce processus de décentralisation, en œuvre depuis plus de trente ans, n’a pas totalement porté ses fruits. Le bilan sur le plan « démocratique » est loin des ambitions initiales. Les modes de relations entre élus et citoyens restent largement marqués à la fois par une relative opacité, des formes de clientélisme et une absence de volonté d’impulser des modes participatif, même s’il existe ici ou là quelques (trop rares !) contre exemples.

Bien sur, il ne s’agit pas de nier que la décentralisation a permis des progrès en matière d’actions et de services publics dans les domaines transférés, comme la rénovation des lycées et collèges, les transports ou même dans le champ de l’action sociale. Mais pour autant l’on est loin des clarifications attendues notamment autour de la notion de bloc de compétences. L’idée est séduisante sur le papier. Elle colle bien avec une vision très cartésienne de l’action publique. Mais en pratique elle montre ses limites. La quasi-totalité des actions publiques implique une multiplicité d’acteurs. Il peut s’agir d’autorités publiques, d’agences publiques ou parapubliques, d’organismes d’assurance sociale et/ou de protection sociale, d’associations, d’entreprises, de bailleurs… D’ailleurs, de façon récurrente, a été tenté d’imposer la notion de chef de file sans jamais en préciser exactement la portée. Cela a été le cas, suite à la loi de 2004, en matière d’action sociale.[3]

L’actuel projet de loi s’inscrit dans cette logique en disposant dans son article 2 que chaque catégorie de collectivités territoriales doit être désignée comme chef de file pour la mise en œuvre de plusieurs compétences nécessitant l’intervention de collectivités territoriales relevant d’une autre catégorie. Reste que cela ne clarifie pas vraiment le contenu et la portée exacte de cette notion de chef de file d’autant que l’un des principes fondateurs de la décentralisation est l’impossibilité de toute tutelle d’une collectivité sur une autre. Dès lors cette fonction de chef de file renvoie à des problématiques de coordination et de coopération, largement basées sur le bon vouloir de chaque collectivité. Seule la loi pourrait (pourra ?) être plus précise, voire contraignante, sur ces modes de coopération.

Au-delà, l’on peut s’interroger aussi sur cette notion de bloc de compétences. Certes, il est utile de bien cerner les responsabilités de chaque catégorie de collectivité mais cela est très insuffisant. Le projet de loi tente là aussi d’apporter des améliorations en mettant en place le principe d’un pacte de gouvernance de territoire débattu dans le cadre d’une conférence territoriale de l’action publique créée dans chaque région (article 1^er de l’avant projet). C’est dans ce cadre que pourra être débattu un partage de compétences particulier à l’initiative des collectivités locales. Ces conférences regrouperont, au plan régional, l’Etat et les représentants des collectivités. Le projet de pacte de gouvernance territoriale sera élaboré par le président du conseil régional et débattu dans le cadre de la conférence régionale. Les acteurs, la société civile n’y sont pas invités même si éventuellement l’avis du conseil économique, social et environnemental régional pourra être sollicité et que la conférence « pourra associer, en tant que de besoin, le ou les représentants des organismes non représentés » sans plus de précision sur le périmètre de la notion d’organisme. En outre, la loi prévoit aussi la possibilité de délégation de compétences exercées par l’Etat à une collectivité par voie de convention. En tout état de cause, l’initiative appartiendra à chaque collectivité qui devra demander expressément l’exercice d’une compétence qui ne lui a pas automatiquement été dévolue par la loi.

En fait, cette nouvelle architecture qui fait l’objet du titre II de l’avant projet, vise à atténuer la tension entre la logique politico-administrative, qui implique des compromis forts (maintien de tous les échelons de collectivités notamment), et des logiques d’action, plus diversifiées, moins normalisables et dont la gouvernance devrait coller au plus près des réalités.

Décentralisation et territoire

Il est patent que la décentralisation se croise, voire parfois s’entremêle, avec une montée en puissance de la question du territoire sans, pour autant que ces deux logiques soient congruentes.

L’enjeu, et sans doute la contradiction quasi consubstantielle des réformes de décentralisation depuis trente ans, pourraient se lire à travers ces tensions entre des logiques politico-administratives et des logiques d’action qui se nouent autour de la question du territoire.

Contrairement à la décentralisation qui procède d’un mouvement du haut vers le bas et qui ressort initialement de la loi, le territoire reflète un mouvement ascendant et une construction empirique. Il n’y a pas de « bon niveau » de territoire, leurs géographies évoluent en fonction des thématiques, des modes de vie, de l’histoire et des cultures aussi. L’action sociale, largement issue d’initiatives d’acteurs à partir de problématiques concrètes, est profondément liée à cette vision du territoire.

Les pouvoirs publics ont compris l’importance d’une telle approche même s’ils ont du mal à la maitriser. Des bassins de vie ou d’emploi, aux différents découpages de la politique de la ville, de nombreux exemples en témoignent.

L’approche territoriale renvoie à des notions de plus en plus mobilisées et qui touchent les modes d’organisation, de gestion de l’action sociale tout comme les pratiques professionnelles. Les notions de transversalité, de partenariat, de coopération, de parcours personnalisés deviennent familières même si toutes les implications sont encore loin d’être visibles et opérationnelles.

Plus encore, les politiques publiques de droit commun sont de plus en plus convoquées, au moins dans les discours, à la fois pour contribuer à apporter des réponses aux personnes en difficultés dans une logique de milieu ordinaire mais aussi pour intégrer en leur sein des préoccupations sociales afin d’éviter les processus de précarisation et d’exclusion. Dit autrement, les politiques publiques sont mobilisées à la fois dans une visée « curative » et dans une visée « préventive ». Si cela nécessite des interventions au plan national pour infléchir les politiques publiques, l’on perçoit aisément que l’essentiel ne peut se jouer que dans leurs mises en œuvres et donc au plan local, dans les territoires.

L’on sent bien, du coté des pouvoirs publics, une prise de conscience de ces dynamiques et de la nécessité de les intégrer. Mais cela reste incertain. L’Etat, qui pourrait jouer un rôle d’impulsion qualitativement plus déterminant reste encore trop empêtré dans une culture jacobine et sectorielle peu propice à la transversalité qu’exige une approche territoriale, même s’il y a quelques avancées. De même les collectivités locales sont conscientes de ces dimensions mais elles cherchent à les gérer en prenant garde de ne pas fragiliser leurs frontières institutionnelles. De ce point de vue, les débats au sein des futures conférences territoriales de l’action publique et ce qu’il en ressortira seront forts instructifs.

En tout état de cause, les acteurs de l’action sociale doivent intégrer à leurs stratégies comme à leurs pratiques ces évolutions. Les débats puis la mise en place de cet acte III en sont une occasion à ne pas manquer.

Gouvernance et régulation de l’action sociale demain, quels défis pour les acteurs ?

La réforme envisagée va incontestablement modifier l’environnement institutionnel au sein duquel l’action sociale se déploie au plan local. L’on peut déjà dessiner quelques éléments pour cela.

Tout d’abord la tension entre centralisation et décentralisation va perdurer pour la partie du champ qualifiée de médico-social car, d’une part les ARS et leur logique perdurent et, d’autre part, le principe de la responsabilité de droit commun en matière d’action sociale donné aux conseils généraux est a priori conforté. Le possible transfert des Esat aux départements et l’attribution explicite à ces derniers d’une responsabilité générale en matière de handicap illustre ce mouvement. Il est regrettable que l’acte III n’aille pas jusqu’au bout de la logique de la responsabilité de droit commun donnée aux départements. Cela aurait sans doute conduit à recentrer les missions de l’Etat sur son rôle d’impulsion et de garant et donc à redéfinir les missions et la structure des ARS et, accessoirement, des DRJSCS. L’idée d’une agence sociale à coté des ARS voire d’une agence sanitaire et sociale pourrait être examinée. Ceci nécessiterait de les concevoir comme des structures légères, des agences aux missions recentrées sur l’impulsion, l’égalité de traitement, l’observation sociale et appuyées par des relais départementaux, interlocuteurs de l’Etat auprès des collectivités locales. Ces dernières devraient alors être dotées de réelles fonctions généralistes en matière d’action sociale.

Ensuite, au-delà des principes, la question de la gouvernance publique de plusieurs secteurs de l’action sociale va être affectée par la montée en charge de l’intercommunalité[4]. De toute évidence, il y a une volonté de conforter les communautés de communes et de leur permettre, sous des formes de délégations à préciser, de disposer de responsabilité dans certains domaines de l’action sociale (pauvreté-précarité, services à domicile, personnes âgées…). Cette forme de délégation pourra également, sous conditions, concerner des compétences encore dévolues à l’Etat. De plus, les formes particulières d’intercommunalité que sont les communautés urbaines et les communautés d’agglomération sont elles aussi confortées. En outre, Lyon, Marseille et Lille se verront constituées en communauté métropolitaine qui pourront bénéficier de très larges transferts de compétence de la part de l’Etat, des régions et des départements. Les actuelles négociations entre la ville de Lyon et le département du Rhône prévoient le transfert de la quasi-totalité des compétences sociales du dernier vers la future métropole lyonnaise. Plus généralement, l’on peut penser que le niveau intercommunal ainsi consolidé va accroître ses revendications en matière de pilotage et de responsabilité dans le champ de l’action sociale. Les communes et les CCAS furent les grands oubliés de la loi de janvier 1986 qui organisait le transfert de compétence dans les champs sanitaire et social. L’acte II n’a pas corrigé cela alors que l’antériorité de l’action des communes en matière sociale remonte à plusieurs siècles[5].

Enfin, la loi ne prévoit pas de revisiter l’organisation de ses administrations, qu’elles soient centrales ou déconcentrées en fonction de cette accentuation de la décentralisation ce qui, en soi, est pour le moins paradoxal. Le pilotage politique de l’action sociale n’en sortira pas renforcé. L’émiettement du champ en plusieurs directions ou agences régionales ne permet pas à l’Etat de jouer pleinement ses missions. Par contre, l’avant projet de loi indique bien que l’Etat souhaite accroître les transferts de ses compétences vers d’autres collectivités, en privilégiant la voie contractuelle. Tout ce qui touche au logement, au logement d’urgence notamment, est fréquemment cité. Ceci peut interroger sur les pouvoirs réels dont disposera la DGCS à terme d’autant qu’elle reste une direction centrale sans réels relais locaux.

Les enjeux sont donc considérables et les risques d’un morcellement des actions face à de multiples lieux de décisions sont réels. Ces risques portent bien sûr des dimensions institutionnelles mais aussi de pratiques et pourraient impacter ainsi la qualité des réponses apportées aux situations des usagers.

Mais le problème essentiel est que les acteurs de l’action sociale ne sont pas vraiment armés pour répondre à ces enjeux. Les fédérations et autres regroupements ont largement priorisé le niveau central et les approches sectorielles. C’est très souvent seulement sur des actions défensives que les fédérations et regroupement se retrouvent. C’est nécessaire mais très insuffisant. Au plan local, c’est le niveau régional qui domine et ce bien avant la création des ARS. Les acteurs ont largement raté les enjeux que recouvrait la décentralisation et surtout la montée en charge des compétences sociales du département. Il y a très peu d’exemple de véritables coopérations territoriales. Même lorsque la loi le prévoit, comme pour la commission exécutive des maisons pour l’autonomie des personnes handicapées, le collectif peine à s’imposer. L’absence de forums associatifs n’a pas permis d’imposer des modes institués de concertations collectifs aux autorités publiques. Les regroupements inter-associatifs (Creai, Uriopss) sont eux aussi restés rivés à la dimension régionale et n’ont pas su s’approprier cette départementalisation. Force est de constater que les associations se sont bien souvent contentées de relations directes avec les financeurs, chacune ayant l’impression de tirer son épingle du jeu. Ce n’est pas la procédure d’appel à projet qui va véritablement modifier la situation même si elle peut amener à des coopérations partielles d’opportunité ici ou là.

Conclusion

Rien n’est perdu. L’acte III intrigue, interroge et parfois inquiète. C’est très bien. Il y a là un espace potentiel pour reprendre les problématiques du local sous trois angles qui font système, l’ancrage territorial pour améliorer les réponses aux besoins des usagers, la revitalisation de la fonction citoyenne des associations et acteurs à travers une relecture des différents modes de solidarité, une construction des coopérations nécessaires pour porter une parole et un dessein communs.

Ainsi les acteurs pourront peser sur les modes de régulations, s’adapter aux différentes configurations qui vont se faire jour voire agir pour qu’elles soient le plus congruentes possibles avec les exigences de l’action sociale. C’est à la portée des acteurs car ces postures renouent avec l’origine même de l’action sociale et du fait associatif. Mais cela implique de rompre avec certaines évolutions, notamment gestionnaires ou de « cavalier seul », qui ont conduit de fait à une dévitalisation en termes de sens et à des processus d’instrumentalisation par les pouvoirs publics.