Quelques constats sur les difficultés à construire une observation partagée des besoins sociaux

Introduction

La circulaire de Nicole Questiaux, Ministre de la Solidarité nationale, fait déjà état, le 29 mai 1982, de la nécessité de s’appuyer sur une observation des besoins pour proposer des réponses sociales et médico-sociales à des personnes en situation de fragilité, et pour éviter que les institutions sociales ne vivent que pour elles-mêmes : « Les institutions d’action sociale sont des outils dont se dotent la collectivité nationale et les collectivités locales pour prendre en charge les problèmes sociaux. Nous devons alors veiller à ce qu’elles n’assurent pas, par un mouvement propre, leur auto-croissance sans relation nécessaire avec les besoins. Les aspects quantitatifs ne constituent pas, en soi, une réforme à tout (…). Nos efforts devront porter dans trois directions :

• tendre à une gestion plus souple et plus finalisée de l’action sociale ;
• mettre en place des lieux de repérage des besoins et d’évaluation des résultats ;
• faciliter une coordination sur le terrain »

Les questions auxquelles nous sommes confrontés lorsque l’on parle d’observation sociale sont les suivantes : quelle observation, pour quel partage de données, dans quel cadre de dialogue et avec quels acteurs ? Les réponses apportées induiront le type de politiques publiques qui pourront émerger, et, très concrètement, aboutir à la planification, à la programmation, à l’adaptation d’équipements sanitaires, sociaux et médico-sociaux qui ne sera pas sans effet sur le type de réponses apportées à des besoins sociaux. En effet, les outils de pilotage du secteur de l’action sociale et médico-sociale ont été considérablement renforcés depuis la loi 2002-2. La loi HPST a consacré ce mouvement en maintenant les principes des schémas, en en renforçant leur rôle avec la mise en place des appels à projet, tout en modifiant leur ressort géographique et les autorités compétences pour les arrêter. L’enjeu est tout à la fois d’assurer une réponse au plus près des besoins des personnes et une plus grande maîtrise des dépenses publiques par un développement cohérent de l’offre de services sur l’ensemble du territoire, ce qui suppose donc une articulation fine entre observation et planification.

Mais ces questions renvoient en premier lieu à la nécessité de penser les intérêts et forces en présence. L’observation sociale constitue en effet un enjeu stratégique pour anticiper l’évolution des besoins sociaux et médico-sociaux (l’action sociale repose d’ailleurs sur une évaluation continue des besoins et des attentes des personnes, comme le stipule l’article 2 de la loi 2002-2), dans la mesure où les politiques publiques nécessitent de plus en plus une perception fine des besoins comme aide à la décision, dans un contexte, par ailleurs, où leur évaluation est demandée en préalable à la mise en place de nouvelles lois ou de nouveaux dispositifs. Mais force est de constater que cet enjeu n’a pas encore trouvé sa concrétisation. Pourtant, on pourrait penser que les pouvoirs publics comme les acteurs de l’action sociale y trouvent un intérêt, notamment dans un système budgétaire contraint et dans le cadre d’une planification descendante. Dès lors, on peut imaginer que ces intérêts ne sont pas convergents, conduisant peut-être chacun à penser qu’il est urgent … d’attendre.

Une défaillance de l’observation sociale : un constat largement partagé

Le constat aujourd’hui, partagé par les acteurs politiques et de l’action sociale, est celui d’une défaillance dans l’observation des besoins sociaux, avec des systèmes d’informations national, régional, départemental, local, nombreux, mais peu articulés les uns aux autres, et davantage quantitatifs.

Un récent rapport de l’Igas et de l’IGF[1] l’indique clairement : « Les méthodes et procédures de programmation tant au niveau national que régional souffrent de carences dans l'observation des situations de handicap et de leurs évolutions ». Au niveau régional, les carences sont également pointées, comme le montrent certains SROMS[2] : « l’absence de système d’information partagé ne permet pas actuellement d’avoir une vision objective des besoins en temps réel et surtout en vision prospective » ; les schémas indiquant qu’on ne dispose souvent que des taux d’équipement, ne permettant pas de « mettre en évidence les besoins réels dans une vision prospective et anticipatrice d’un développement ou d’une restructuration de l’offre de chaque territoire et au niveau régional ».

Il existe par ailleurs un nombre important d’observatoires ou de dispositifs d’observation en France (nationaux, régionaux, locaux, généralistes, thématiques, dispositifs créés dans des institutions…, avec la question du travail entre ces différents espaces d’observation, notamment ente les généralistes et les spécialisés), mais cohabitant sans cohérence globale, sans partage d’outils, de données et de résultats, le plus souvent isolés[3].

On constate aussi que les méthodes d’observation peuvent diverger ou, au mieux, se compléter (quantitative et / ou qualitative), que les outils sont multiples (SipaPH ; Indicateurs sociaux départementaux du CNIS ; Enquêtes Insee, Drees…; Données ; Recherches…). De la même manière, l’accès à l’information est difficile, lorsque celle-ci existe, du fait de raisons multiples : pas de système commun ou cohérent entre les institutions ; des systèmes d’information inexistants dans certaines institutions ; pas de langage commun entre les différents acteurs de l’action sociale (ex. : les classifications du handicap) ; des compilations de données impossibles liées à des bases d’information disparates, des indicateurs imposés, dont on peut relever la profusion, les incohérences entre eux, leur incompatibilité, leur inadéquation avec certaines réalités de fonctionnement,… et les risques d’utilisation au regard de seuls objectifs de performance (Cf les débats sur l’ANAP, les objectifs qui lui ont été assignés, et ses travaux).

On peut également s’interroger sur la culture commune qu’appellent l’observation et sa réalisation. Ainsi, les difficultés ou limites de l’observation partagée peuvent s’expliquer par les logiques propres à chacun, ses objectifs, son positionnement, sa formation, son expérience, sa maîtrise des concepts, des méthodes, de la technicité et des outils… Mais aussi par le fait que certains acteurs ne prennent pas forcément conscience de l’intérêt de partager des données et une analyse, ou encore de l’intérêt que peut avoir leur pratique pour une observation plus large (par exemple les MDPH et leurs systèmes d’information conçus en premier lieu pour la gestion de situations individuelles). Et puis, partager, mais pour quoi faire et comment ? Et que peut-on partager ? La question de l’indépendance de l’observation, et donc des prescripteurs de l’observation, est également posée. Doit-il y avoir dépendance financière pour un dispositif d’observation ? L’existence de plusieurs commanditaires constitue-t-elle une garantie pour l’objectivité des données ? Empêche-t-elle à l’inverse la circulation des données ? De même, peut-on s’interroger sur l’intérêt d’un dispositif d’observation développé par des organismes définissant ou mettant en œuvre des politiques publiques.

Les plates formes d’observation sociale peuvent-elles par ailleurs constituer des garanties d’indépendance, de technicité, de production, d’utilisation et d’analyse partagée de l’observation ? Pourquoi ne sont-elles pas les lieux centraux et officialisés de l’observation partagée ? Un certain nombre de dysfonctionnement ont été pointés les concernant, mais peuvent-ils expliquer le fait qu’elles ne soient pas devenues des lieux incontournables et institutionnalisés de l’observation (difficultés repérées en matière de pilotage, d’animation et d’organisation et en matière de productions et de diffusion de celles-ci).

Face à ces difficultés et limites, des priorités ont été énoncées dans le débat public, avec la nécessité de construire des outils et une observation partagée. Mais ces priorités ne sont pas nouvelles. Des lois (loi 2002-2, loi HPST, lois de décentralisation), des circulaires, celle de 1982 de Nicole Questiaux, celle de 1986 sur les plateformes sociales, les énoncent. Des outils de planification, comme les schémas régionaux d’organisation médico-sociale (SROMS), les intègrent dans leurs objectifs stratégiques. Le SROMS de la région Centre en fait d’ailleurs son objectif opérationnel n°1 : « Améliorer l’information et la connaissance des besoins des personnes ». De nombreux rapports et bilans précédents ont souligné les insuffisances des modes d’observation, comme récemment le rapport Igas-IGF, qui indique la nécessité de : « formaliser et organiser des pôles d'observations coordonnés entre les acteurs au niveau régional et au niveau national, et d’entreprendre sans tarder la redéfinition des prestations servies par les établissements et services ». La Fédération nationale des Observatoires régionaux de santé (Fnors) de son côté, estime qu’il s’agit aujourd’hui de « faire connaître l’existant et (de) favoriser les partenariats et les collaborations » [4].

Des stratégies d’acteurs pouvant expliquer une certaine inertie en matière d’observation

Le constat général apparaît partagé, les dysfonctionnements et défaillances sont pointés, les priorités sont énoncées. Une hypothèse peut être avancée pour tenter d’expliquer l’inertie qui semble pourtant prévaloir : les intérêts des acteurs sont divergents, les amenant à faire pression pour prioriser certains besoins, pour identifier et mettre en place des modes de recueil de l’information, pour utiliser de façon spécifique les résultats. Des stratégies qui sont issues des acteurs les plus à même de s’organiser ou de peser sur les choix qui sont faits, laissant de côté d’autres catégories d’acteurs n’ayant pas les mêmes capacités, au détriment de certains besoins.

Ainsi, on pense aux acteurs politiques bien évidemment, la philosophie qu’ils portent sur l’action sociale, les priorités qu’ils fixent dans des plans nationaux ciblés et plutôt consensuels (Autisme, Alzheimer…), déclinés ensuite en région. On pense aux agences mises en place dans le secteur, l’ANESM et l’ANAP en particulier, et le débat sur les indicateurs du secteur et leur utilisation dans la gestion de la performance, telle qu’elle est pratiquée par l’ANAP, dans un jeu pas toujours très clair avec l’ANESM, versant plus « acceptable » du contrôle public pesant sur les établissements et services sociaux et médico-sociaux…

On pense aussi aux autorités publiques sur les territoires (conseils généraux, ARS), contraintes par leurs budgets, dont l’action est fondée à la fois sur leurs orientations politiques et le jeu d’acteurs sur ces territoires. Qui s’appuient sur des dispositifs d’observation qu’ils ont parfois construits en leur sein. Qui manient les taux d’équipement, et leurs comparaisons avec des territoires voisins, comme indicateurs pour l’identification des besoins et des types de réponses à apporter. Des réponses qui sont souvent calquées, en conséquence, sur des réponses institutionnelles déjà connues, même si l’expérimentation et l’innovation font partie de plus en plus des orientations des politiques locales.

On pense aussi aux acteurs de l’action sociale, associations de parents, associations gestionnaires, établissements, services, qui ont une capacité plus ou moins grande d’influence, de négociation, de mobilisation d’outils… Et qui s’appuient en outre sur des priorités nationales, que leurs fédérations nationales ont souvent largement contribué à mettre en place. Des associations locales, départementales, régionales qui constituent parfois leurs propres outils d’observation, de façon isolée, interrogeant sur la capacité du secteur à se rassembler aujourd’hui pour produire cette information. La question de la concurrence entre acteurs de l’action sociale, dans un système d’appels à projets, ne risque-t-elle pas, ainsi, de gêner le développement de l’observation partagée ? Même si, parallèlement, on peut espérer que les incitations aux coopérations les conduisent plutôt à travailler ensemble, y compris sur l’observation.

On pense enfin à ces observatoires ou dispositifs d’observation généralistes, spécialisés, thématiques… nombreux, tentant de promouvoir leur compétence et leur expertise auprès des utilisateurs potentiels de données que sont les décideurs politiques ou associatifs, souvent isolés, dans un environnement concurrentiel. Les appels d’offres élaborés pour la construction des schémas départementaux montrent ainsi la concurrence institutionnalisée entre les différents observatoires, sur la base de cahiers des charges que les commanditaires conseils généraux ont élaborés seuls, dans un cadre extrêmement contraint, dont les résultats semblent presque prévus d’avance, ne laissant que peu de chance de les obtenir à des observatoires qui proposent croisement de données, observation quantitative et qualitative, échange entre acteurs…

Ces stratégies d’acteurs engendrent des conséquences sur la définition des besoins, et sur la détermination d’outils mobilisés pour les faire émerger.

Une définition parcellaire des besoins et de leur observation

La notion même de besoins demeure une «  construction historique et sociale » largement indéfinie, et relative à une société et une période donnée. « La question est alors de savoir si les besoins et leur satisfaction ont nécessairement et inéluctablement un caractère strictement individuel, relatif et subjectif, dans une organisation économique et sociale naturelle, efficiente et nécessairement « juste ». Ou s’ils peuvent constituer, au moins dans certaines circonstances, un problème collectif, normatif et objectivable et justifier une intervention de tiers, soit pour « prendre en charge » (…) certaines populations notamment pour pallier les défaillances du marché, soit pour introduire en amont des mécanismes correcteurs (…) ».[5]

Il semble que soit partagée la nécessité de politiques publiques visant à compenser des désavantages ou difficultés vécues par certaines populations, mais de façon variable selon le type de populations. Ainsi, cette conception prévaut pour les personnes porteuses de handicap, conception institutionnalisée par la loi de 2005, mais l’est beaucoup moins pour les personnes en situation d’exclusion par exemple. Quant aux besoins sur lesquels se fondent ces politiques, on peut s’interroger sur leur capacité, tels qu’ils sont identifiés, à établir une véritable analyse de situations. En effet, au-delà de quelques grandes données démographiques par exemple, les autres informations résultent de données de gestion des différentes administrations qui ne permettent pas d’identifier réellement les besoins. Au mieux, les données sont croisées avec des données qualitatives issues d’observatoires spécialisés, au pire, elles font état d’une seule photographie de l’existant (nombre de places comparé au nombre de demandes, par exemple dans le cas des listes d’attente, concernant les amendements Creton ou encore les personnes handicapées vieillissantes). Les autres informations pouvant donc provenir d’observatoires, mais ces derniers fonctionnent bien souvent selon leurs spécialités ou leurs orientations précises, sans connexion avec d’autres observatoires on l’a vu.

Et, dans l’objectif de produire des données et une analyse sur les besoins, il s’agit de définir précisément ce qu’est l’observation sociale, ses objectifs, comme les attentes des acteurs concernant l’observation, mais aussi pour quels territoires, sur quelle échelle de précision, pour quels utilisateurs, avec quels acteurs, à quel rythme d’actualisation, avec quels accès à l’information, selon quelle modalité de partage de l’information, des données, des résultats ...

Une définition communément admise de l’observation sociale confère à celle-ci la mission de fournir une image, à un moment donné, de l’existence de besoins et d’offres sur des territoires déterminés. Elle contribuerait ainsi à éclairer la décision et pourrait même l’accompagner pour en vérifier la pertinence des choix. Il s’agit ainsi de produire une connaissance partagée et utile aux acteurs sur les phénomènes sociaux de leur territoire, et de favoriser ainsi une plus grande cohérence et complémentarité des actions de l'ensemble des partenaires. Mais l’observation constitue un champ aux contours variables, dans lequel les acteurs utilisent un langage pas toujours commun sur les objectifs, les concepts, la démarche et les méthodes, sur le lien entre observation quantitative et qualitative, sur le temps de l’observation : ponctuelle ou sur la durée, à partir de quels indicateurs et de quelles comparaisons, sur le partage de l’observation… Autre questionnement relatif à l’observation, sur quels champs porte-t-elle ? L’observation sociale au sens large inclut au fond la prise en compte des volets sanitaire, social, médico-social, que nous pouvons dénommer l’observation en santé. Et reprendre ainsi la question des déterminants de santé, tels que les définit l’OMS, Organisation mondiale de la santé : « circonstances dans lesquelles les individus naissent, grandissent, vivent, travaillent et vieillissent ainsi que les systèmes mis en place pour faire face à la maladie. Ces circonstances qui reflètent des choix politiques, dépendent de la répartition du pouvoir, de l'argent et des ressources à tous les niveaux, mondial, national et local »[6].

Un champ de l’observation vaste, donc, mais une observation qui peut porter sur différents types de populations : besoins de la population dans son ensemble concernant une problématique particulière (par exemple les transports), besoins d’une population en particulier (les PH, les PA, les enfants, les personnes en situation précaire…), besoins de chaque personne (handicapée, âgée…)… Et faire ainsi intervenir différents types d’observation : évaluation de besoins, de dispositifs, de politique, d’action, de réseau, de projet ; suivi d’un programme, d’une gestion de système ; aide à la construction d’un projet (diagnostic territorial, état des lieux, photographie…), évaluation comparative de politiques sur des territoires distincts…

On voit ici alors apparaître la question du territoire de l’observation, différent selon ce que l’on souhaite analyser. La notion de territoire, d’observation territorialisée, étant plus prégnante encore depuis la loi HPST chez les utilisateurs de données que sont souvent les autorités publiques. La notion de territoires à mettre en lien avec la nouvelle « démocratie sanitaire » issue de la loi HPST, dont la traduction se trouve dans la mise en place d’un certain nombre d’instances de concertation territoriales, au sein desquelles tous les acteurs concernés sont censés être invités à débattre des résultats de l’observation. La question de la concertation entre l’ensemble des acteurs de l’action sociale de l’observation partagée est, de ce point de vue, au cœur des politiques d’action sociale et médico-sociale. Car la définition des besoins reflète le regard que la société porte sur elle-même à un moment donné, besoins qui évoluent donc continuellement. On comprend dès lors l’importance de l’existence de ces instances consultatives et de ces lieux d’observation des « questions sociales qui agitent notre société »[7] : instances consultatives transversales (CNOSS, CSTS, CPC…), sectorielles (CNCPH et CDCPH, CNRPA, CNLE, HCF, CNS, CRSA, Conférences de territoires…), observatoires (ONED, ONFRIH, ORS, CREAI…). Mais se posent ici les questions du type de concertation / consultation à l’œuvre d’une part, et du types de données, donc d’observatoires ou de dispositifs d’observations existants ou mobilisés d’autre part.

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La mise en œuvre d’une véritable observation partagée des besoins apparaît comme un enjeu de démocratie sanitaire, au sens de la mise en mouvement de tous les acteurs de l’action sociale. Elle se présente aussi comme un défi pour la construction de politiques publiques en prise avec les besoins sociaux des personnes, dans un environnement où les appels à projets sont devenus la règle. Un défi de nature à faire reposer les politiques publiques sur une réelle objectivation des besoins, et non pas seulement sur la capacité de mobilisation de telle ou telle catégorie de population plus à même de le faire, ou encore sur les seules comparaisons de chiffres, alors même que « le chiffre est soumis à des limites qui tiennent tant à celui qui l’utilise qu’à celui qu’il désigne. Le chiffre doit en outre être expertisé »[8].

A partir d’un certain nombre de constats, il s’agit d’imaginer des propositions pour la construction d’une observation partagée des besoins sociaux. Parmi celles-ci, ne doit-on pas tendre vers une conception de la question sociale non plus « comme un problème social, mais en intégrant une approche situationnelle et personnalisée des besoins, ce qui transforme la manière dont la société appréhende les besoins des personnes, en prenant en compte les environnements dans lesquels ils se comprennent et en tenant compte des attentes des personnes inscrites dans ces situations contextualisées. Ce changement de regard a des conséquences importantes en matière d’évaluation des besoins et au-delà en matière d’organisation de l’action sociale, puisque celle-ci doit prendre en compte une méthode qui allie :

• une évaluation en continu, au plus près des territoires, à partir d’instances transversales,
• une cohérence et une articulation entre l’évaluation des besoins à chaque niveau du territoire, ce qui suppose un accord de méthode »[9].