L’évaluation externe et le renouvellement de l’autorisation de fonctionner

L’évaluation externe va-t-elle produire de la connaissance et de l’aide à la décision comme le prévoit le décret du 15 mai 2007 ? Rien n’est moins certain si l’on en croit les premiers échos de l’administration. On restera prudent quant à cette première réaction en ce qu’elle renvoie sans doute à l’inquiétude des organismes de contrôle sur les moyens dont ils disposent pour dépouiller et apprécier les rapports d’évaluation externe au regard de leur nombre et de leur diversité rédactionnelle. L’avis des établissements et services est plus diversifié : satisfaction pour la dynamique relancée en matière d’amélioration, soulagement devant les conclusions favorables, frustration devant ce qui ne s’est révélée qu’une revue de conformité…
Quoi qu’il en soit, la formule souffre d’une ambiguïté : assurée par des acteurs privés à partir d’un cahier des charges ambitieux mais relativement confus dans la multiplication de ses attendus et comportant d’importantes marges d’appréciation méthodologique, elle conditionne le renouvellement d’une autorisation de fonctionner qui relève de la responsabilité des pouvoirs publics. Certes on rappellera que ce n’est pas le rapport d’évaluation externe qui déclenche en soi le non renouvellement de l’autorisation mais qu’elle engage éventuellement une opération de contrôle de l’administration aboutissant à ce non renouvellement ou, plus probablement dans les faits, à une injonction de mise en conformité au regard des insuffisances constatées et d’amélioration significative dans la réalisation de la prestation. Mais le conditionnement de ce renouvellement à la réalisation de cette évaluation (dont le renouvellement tacite de l’autorisation à partir de l’envoi du rapport dans les délais impartis) font de l’évaluation externe, au moins dans le vécu des acteurs, une opération de contrôle compte tenu de l’importance des enjeux qu’elle comporte.

Pour autant, ce n’est pas la notion d’évaluation externe qui doit être questionnée mais le lien établi entre le renouvellement de l’autorisation et cette seule opération.

Dans un article publié sur son site, Roland Janvier rappelle à juste titre que l’existence d’un établissement ou d’un service social ou médico-social repose sur le triptyque contrôle, planification, évaluation : « Le contrôle vérifie la bonne application des textes, la planification garantit l’intérêt général et l’utilité sociale des actions, l’évaluation assure la dynamique d’évolution qualitative des projets. » Le renouvellement de l’autorisation repose donc dans les faits sur le respect de la conformité, sur la réalité d’un besoin et sur la valeur de l’action développée. Pas sur son évaluation par un organisme privée qui s’apparente partiellement à un contrôle de conformité.
Quelque dénégation qu’on y oppose, la démarche d’évaluation externe est sous-tendue par la préoccupation de prévention de la maltraitance , même si l’élaboration des recommandations de bonnes pratiques professionnelles autour de la notion de bientraitance vient heureusement contrebalancer cette inscription négative initiale. Si cette préoccupation est justifiée, elle fait aujourd’hui largement l’impasse sur le fait que les risques de maltraitance sont au moins autant constitués par le décalage entre d’une part les intentions déclarées de traitement d’une vulnérabilité, les conditions idéalisantes qu’en formulent les textes et la littérature professionnelle, et d’autre part les moyens que les pouvoirs publics - autrement dit la nation - entend y consacrer. Pourquoi rappelle-t-on à l’envie la responsabilité de l’évaluateur externe dans le cas d’un signalement de maltraitance par négligence ou volonté de nuire ultérieurement à la remise du rapport s’il n’en avait pas identifié les risques potentiels ?

Elle est également sous-tendue par le contrôle en ce qu’il s’agit préalablement de s’assurer de la conformité des droits des usagers et des mesures de sécurité. Quelles que soient là aussi les déclarations de principes initiales de la littérature et des autorités sur le sujet et les dénégations des acteurs, les démarches d’évaluation externe conséquentes s’assurent de cet aspect. Comment en effet apprécier la valeur des pratiques et dispositions sans constater auparavant leur effectivité ?

On ne dépassera pas le problème sans détacher l’évaluation externe du renouvellement de l’autorisation.

Mais alors, rétorquera-t-on, sur quoi reposera-t-elle ? Sur des inspections périodiques par les instances de contrôle ? L’administration n’en a jamais vraiment eu les moyens au regard du nombre de structures à inspecter et elle n’en jamais eu si peu les moyens. Ce à quoi on fera incidemment remarquer que les dépenses afférentes à l’évaluation externe finiront bien par peser sur le financement des établissements et services de la même façon que le coût des agents du service public qui assureraient cette tâche. A moins de considérer que ces financements doivent relever des ressources recueillies par le bénévolat associatif ou les dons des entreprises… Ou qu’un évaluateur externe coûte moins cher qu’un inspecteur du service public… Petits angles morts du processus dont on parle peu.

Plus fondamentalement, comment peut-on imaginer qu’un dispositif d’évaluation de politique publique ne fournisse pas des résultats plus ou moins biaisés (quelle que soit l’honnêteté et la compétence des évaluateurs, la sincérité des commanditaires) par les enjeux évidents d’une sanction attachée à la démarche ?

Tout aussi fondamentalement, nous disposons en France d’un solide appareil d’énonciation et d’évaluation du fonctionnement d’un établissement ou d’un service social ou médico-social :
• le projet d’établissement,
• les rapports d’activités,
• les documents relatifs aux droits des usagers,
• l’évaluation interne et externe.

Ces documents sont soumis à des dispositions qui permettent d’authentifier la réalité de ce qu’ils énoncent ou de juger de leur pertinence au regard de référence :
• visites de sécurité, textes légaux et règlementaires et transmission des documents (contrôle),
• schémas territoriaux, (identification du besoin),
• recommandations de pratiques (référence évaluative).

Au lieu d’épuiser la créativité des établissements et services par la multitude des documents à produire, il y aurait de la cohérence à penser un ensemble logique conditionnant le renouvellement de l’autorisation :
• en renouvelant le projet d’établissement à partir d’une part des rapports d’activités et d’autre part des évaluations internes et externes, autrement dit en se servant d’une part des éléments recueillis au fil des années pour établir un état des lieux (dimension descriptive) et des évaluations internes et externes pour dresser les perspectives d’évolution (dimension projective) ;
• en concevant :
o l’évaluation interne non plus comme un arrêt sur image exhaustif mais comme le recueil des améliorations à entreprendre au fil du temps et un investissement dans les améliorations en cours, autrement dit comme une démarche continue d’amélioration, rigoureusement méthodique, structurée par des objectifs d’action et des bilans de réalisation,
o l’évaluation externe comme un arrêt sur image avec un regard extérieur au regard de la mission et des références de pratiques professionnelles.

Le renouvellement de l’autorisation serait alors conditionné à la réalisation de ces deux ensembles et à la conformité attestée par les opérations de contrôle. L’évaluation externe deviendrait une véritable démarche interactive entre commanditaire et évaluateur, non plus guidée par la crainte de ne pas être conforme et validé ou/et par le soupçon de se voir offrir des documents de facture convenu mais peu éclairante sur les pratiques effectives.
Elle ne serait plus un document à décrypter par les pouvoirs publics pour déterminer ce que des formulations forts variables indiquent d’une insuffisance ou d’une qualité globale mais un apport de connaissance sur le service rendu et donc un instrument d’évaluation de politique publique.