Contrôle, planification, évaluation, une exégèse de la loi 2002-2

Une confusion est fréquemment entretenue en ce qui concerne la régulation des établissements et services sociaux et médico-sociaux. La loi de refondation de l’action sociale et médico-sociale, dite « 2002-2 » a établi un triptyque qui balise le champ d’action des organisations :

• D’une part, les établissements et services sont soumis à un contrôle de conformité : le Code de l’action sociale et des familles renforce le pouvoir de contrôle des administrations dont c’est le rôle.
• D’autre part, les établissements et services sont soumis à une planification visant l’adéquation des réponses aux besoins : la loi a rendu opposables les schémas d’organisation.
• Enfin, les établissements et services doivent évaluer régulièrement la qualité des prestations qu’ils fournissent et l’adéquation de leurs activités aux besoins des personnes accueillies : le législateur a instauré une démarche d’amélioration continue de la qualité appuyée sur deux processus d’évaluation interne et externe.

Ces trois pieds constituent les points d’appui essentiels de la régulation du champ de l’action sociale et médico-sociale : Le contrôle vérifie la bonne application des textes, la planification garantit l’intérêt général et l’utilité sociale des actions, l’évaluation assure la dynamique d’évolution qualitative des projets. Sans que nulle part ces trois dimensions ne se chevauchent ou se confondent.

Or, nous entendons souvent des interprétations confuses de ces trois dimensions. Certains affirment que l’évaluation est une forme de contrôle, d’autres que le renouvellement de l’autorisation est lié à la conformité de l’offre…

Alors que l’échéance du 2 janvier 2017 approche – soit le terme des autorisations de quinze ans fixées aux établissements et services sociaux et médico-sociaux autorisés au moment de la publication de la loi 2002-2 – il semble utile de procéder à une exégèse du Code de l’action sociale et des familles afin de mieux comprendre la construction et le mécanisme :

• du pouvoir de fermeture par la puissance publique : la régulation par le contrôle repose exclusivement sur la conformité de l’établissement ou du service au cadre prescrit : législation, habilitation, règles de sécurité, coût des prestations ;
• de la mise en adéquation de l’offre et des besoins : la régulation par la planification repose exclusivement sur les schémas dont le rôle est d’assurer l’adéquation de l’offre aux besoins identifiés ;
• et de l’autorisation : le renouvellement de l’autorisation ne peut ni être lié au respect des normes (contrôle) ni à au bien-fondé de l’activité qui est déterminé par les schémas d’organisation, seule, les résultats de l’évaluation externe déterminent le renouvellement de l’autorisation.

Un peu d’histoire : l’exposé des motifs de la loi rénovant l’action sociale et médico-sociale

L’exposé des motifs de la loi rénovant l’action sociale et médico-sociale, présenté par Martine Aubry le 26 juillet 2000 devant l’assemblée nationale, relatait les quatre objectifs poursuivis par la réforme : L’affirmation du droit des bénéficiaires ; l’élargissement des missions et des interventions des établissements et services sociaux et médico-sociaux ; l’amélioration des procédures techniques de pilotage ; la coordination des décideurs et des acteurs.

C’est le troisième objectif qui nous intéresse ici : « Le troisième [objectif] vise à améliorer les procédures techniques de pilotage du dispositif : – en mettant en place une planification médico-sociale plus efficiente par l'instauration de véritables schémas sociaux et médico-sociaux pluriannuels (cinq ans) et révisables, permettant de mieux définir les besoins à satisfaire et les perspectives de développement de l'offre nécessaire pour y répondre. Il est institué une compatibilité des autorisations avec les objectifs et le niveau des besoins définis par ces schémas qui sont principalement à caractère départemental ; – en rénovant le régime des autorisations par l'instauration de périodes de dépôt et d'examen des projets de même nature, d'autorisations à durée déterminée à dix ans, renouvelables au regard des résultats positifs d'une évaluation, l'amélioration des procédures de contrôle… »

A ce moment, le projet de loi comportait :

• des dispositions relatives aux schémas d’organisation (articles 12 et 13),
• un article généralisant l’obligation d’évaluation (article 15),
• et un chapitre concernant les droits et obligations des établissements et services sociaux et médico-sociaux (articles 17 à 33) dont une section 4 (articles 26 à 33) relative aux modalités de contrôle et de fermeture des établissements.

Bien que le texte ait été largement modifié par les débats parlementaires et que d’autres lois ont, en dix ans, complété ces dispositions, cette architecture, n’a pas été fondamentalement transformée. Le trépied a été maintenu : contrôle, planification, évaluation.

Un peu de législation : le contrôle, la planification et l’évaluation dans le Code de l’action sociale et médico-sociale

Le contrôle :

Les dispositions relatives au contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux sont prévues à la section 4 du chapitre III (droits et obligations des établissements et services sociaux et médico-sociaux) du titre 1^er (Etablissements et services soumis à autorisation) du livre III (Action sociale et médico-sociale mise en œuvre par des établissements et services) du Code de l’action sociale et des familles.

Un article L313-13 précise que le contrôle est effectué par l’autorité ayant délivré l’autorisation (Agence Régionale de Santé, État, Ministère de la justice, Département). Cependant, le Préfet est investi d’un pouvoir général pour diligenter les contrôles prévus sous le titre « Dispositions communes aux établissements soumis à autorisation et à déclaration » et notamment son article L331-5 qui prévoit que « si la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, le représentant de l'Etat enjoint aux responsables de celui-ci de remédier aux insuffisances, inconvénients ou abus dans le délai qu'il leur fixe à cet effet. S'il n'a pas été satisfait à l'injonction dans ce délai, le représentant de l'Etat ordonne la fermeture totale ou partielle, définitive ou provisoire, de l'établissement. » Ce pouvoir de fermeture, dont les articles suivants prévoient les conditions le justifiant, est dévolu au Préfet.

Le Président du Conseil Général, est investi d’une mission de surveillance des mineurs du département. A ce titre, il peut adresser des injonctions aux établissements (article L331-7). Mais c’est « le représentant de l'Etat dans le département [qui] peut fermer l'établissement en cas de violation des dispositions relatives à l'obligation scolaire ou à l'emploi des jeunes ou lorsqu'il estime que la santé, la moralité ou l'éducation des mineurs sont menacées. »

Le Préfet peut ainsi, à tout moment, diligenter des contrôles et dispose pour cela des moyens d’inspection et de contrôle de l’Inspection Générale de l’Action sociale, de l’Agence Régionale de Santé. En fonction de la nature du contrôle, peuvent intervenir des inspecteurs de l’action sanitaire et sociale, des médecins inspecteurs de santé publique dont les pouvoirs ont été renforcés[1]. Le contrôle peut porter sur « des infractions aux lois et règlements ou des dysfonctionnements dans la gestion ou l'organisation susceptibles d'affecter la prise en charge ou l'accompagnement des usagers ou le respect de leurs droits. » (article L313-14).

D’autre part, l’article L313-14-1 prévoit pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux gérés par des associations que « lorsque la situation financière fait apparaître un déséquilibre financier significatif et prolongé ou lorsque sont constatés des dysfonctionnements dans la gestion de ces établissements et de ces services » l’autorité de tarification peut adresser des injonctions visant à remédier à la situation. Faute d’y satisfaire, le gestionnaire peut se voir désigner un administrateur provisoire. Ces dispositions étendent ainsi le pouvoir de contrôle aux conditions de fonctionnement de l’organisme gestionnaire privé non-lucratif.

De plus, l’article L313-15 prévoit que « L'autorité compétente met fin à l'activité de tout service ou établissement créé, transformé ou ayant fait l'objet d'une extension sans l'autorisation prévue à cet effet. »

Enfin, l’article L313-16 prévoit les motifs justifiant la fermeture totale ou partielle, provisoire ou définitive :

•  Non-respect des conditions techniques minimales d’organisation ou de fonctionnement prévues en fonction des catégories d’établissements (partie réglementaire du Code de l’action sociale et des familles), notamment « l’organisation en unités de vie favorisant le confort et la qualité de séjour des personnes accueillies » ainsi que la garantie de « la sécurité de chacun des mineurs ou des majeurs de moins de vingt et un ans qui y sont accueillis. » (article L312-1 II). Non-respect de la qualification requise pour les équipes pluridisciplinaires et des cadres dirigeants.
•  Constat d’infraction aux lois et règlements « susceptibles d'entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l'établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire. »
• « Lorsque les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement menacent ou compromettent la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies. »

L’article L313-18 précise que la fermeture définitive vaut retrait de l’autorisation qui peut alors être transmise à une autre personne morale gestionnaire.

La section 5, à suivre, traite des dispositions pénales.

Le non-respect des dispositions relatives aux droits des usagers sont passibles des poursuites prévues au Code de commerce. Des peines sont prévues (amende et prison) pour les créations, transformations ou extensions réalisées sans autorisation ou sans agrément, les cessions d’autorisation non approuvées par l’autorité compétente, pour tout changement important (activité, installation, organisation, direction, fonctionnement) non porté à la connaissance de l’autorité. Sont également susceptibles de sanctions le fait de faire obstacle aux contrôles prévus par le Code et de ne pas avoir conclu la convention pluriannuelle – dite « tripartite » – pour les Etablissements d’hébergement de personnes âgées dépendantes.

La planification :

C’est l’article L312-4 du Code de l’action sociale et des familles qui prévoit « Les schémas d'organisation sociale et médico-sociale, établis pour une période maximum de cinq ans… » Les schémas cités ici s’articulent avec ceux prévus au Code de la santé publique (résultant notamment de la loi Hôpital, Patient, Santé Territoires). Le rôle de ces schémas est :

• D’apprécier « la nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population » ;
• De dresser un « bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante » ;
• De déterminer « les perspectives et les objectifs de développement de l'offre »  sociale et les nécessités de création, de transformation ou de suppression d'établissements ou de services ;
• De préciser le cadre des coopérations et coordinations à développer entre les établissements et services ;
• De définir « les critères d'évaluation des actions mises en œuvre dans le cadre de ces schémas. »

Les schémas sont assortis d’une programmation pluriannuelle « des établissements et services sociaux et médico-sociaux qu'il serait nécessaire de créer, de transformer ou de supprimer afin de satisfaire les perspectives et objectifs définis. » L’article L312-5 définit les autorités compétentes pour l’élaboration et le suivi de ces schémas.

L’évaluation :

C’est l’article L312-8 qui fixe les contours de l’évaluation pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Il indique que ceux-ci doivent procéder « à des évaluations de leurs activités et de la qualité des prestations qu'ils délivrent… » et précise que « les résultats des évaluations sont communiqués à l'autorité ayant délivré l'autorisation. » Il s’agit en fait d’une double évaluation interne et externe.

L’article L313-1 détermine que les établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant du Code de l’action sociale et des familles sont autorisés pour une durée de quinze ans. Il précise que « le renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe mentionnée au deuxième alinéa de l'article L.312-8. »

L’article L313-4 précise les conditions de délivrance de l’autorisation (compatibilité avec les objectifs des schémas, satisfaction aux règles d’organisation et de fonctionnement, correspondance au cahier des charges propre à l’activité. Ces conditions s’appliquent à la délivrance de l’autorisation, non à son renouvellement qui est, rappelons-le, « exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe ». Même si le texte prévoit que « l'autorisation, ou son renouvellement, peuvent être assortis de conditions particulières imposées », aucune confusion ne peut être faite avec les dispositions relatives au contrôle ou à la planification.

Un peu de droit : la philosophie sous-jacente à la loi

Ce rapide survol des articles du Code de l’action sociale et des familles relatifs au contrôle, à la planification et à l’évaluation lève toute ambiguïté sur le risque de confusion qui subsisterait entre ces trois dimensions de la régulation du champ de l’action sociale et médico-sociale.

Il n’est pas certain que le législateur ait eu, à l’époque de l’élaboration de la loi, une claire conscience des distinctions qu’il introduisait dans le système de gestion des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Les débats parlementaires attestent de certaines confusions conceptuelles. L’exégèse du Code de l’action sociale et des familles met un terme à ces malentendus.

Le contrôle

La contrôle vérifie la conformité de l’établissement ou du service à un certain nombre de normes requises pour son bon fonctionnement, assurant la bonne conduite de la mission, garantissant la bientraitance des personnes accueillies ou accompagnées. Les procédures diligentées par les administrations publiques s’assurent que les règles relatives à la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont respectées et ne sont pas compromises par les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement ou du service.

Le pouvoir de contrôle a été renforcé par la loi 2002-2. A l’époque où la représentation Nationale se préoccupait de réformer la loi de 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales, l’affaire des disparues de l’Yonne levait une grande émotion dans tout le pays. Le législateur fut donc particulièrement attentif à doter son administration des moyens nécessaires pour éviter que ce genre de drame ne se reproduise. Le pouvoir de fermeture en cas de violation des règles et principes est rappelé clairement. Les moyens d’investigation dont disposent les contrôleurs sont précisés et accrus.

Le problème, c’est que les administrations françaises n’ont qu’une très faible culture du contrôle. Toute vérification de la conformité des pratiques ou des organisations est perçue comme une atteinte à la dignité de celui qui en est l’objet, tant par celui qui est contrôlé que par celui qui contrôle. Cela explique peut-être la grande maladresse de certains contrôles et que, globalement, ils se soient repliés sur le seul contrôle budgétaire. Ce dernier est plus neutre, réputé plus objectif, sans doute plus facile à maîtriser. Toujours est-il que les inspecteurs se font rares dans les établissements et services. Dommage ! Le contrôle n’est-il pas le plus sûr moyen de vérifier la bonne tenue d’une organisation et le bon déroulement d’une action ?

La planification

Le Code de l’action sociale et des familles pose le principe des schémas d’organisation comme garantie première de l’adéquation du dispositif d’action sociale et médico-sociale aux objectifs généraux qu’elle poursuit (définis dans les articles L116-1 et L116-2). La loi est, sur ce point, assez précise quant au rôle de la planification dans la bonne gestion de l’offre. Avec les dispositions complémentaires apportées par la loi dite « HPST », l’évaluation des besoins fait l’objet de concertations dans diverses conférences et de nombreux comités contribuant à construire la « démocratie sanitaire ».

Le pouvoir octroyé par les textes aux schémas d’organisation est sans doute mal connu. Pourtant, nous l’avons vu, l’article L312-4 est sans ambivalence : un schéma peut décider, unilatéralement, de créer, transformer ou même fermer un établissement ou un service dans la mesure où celui-ci ne s’inscrit pas dans une réponse appropriée aux besoins à satisfaire.

Le problème de la planification réside dans la détermination des besoins sociaux et médico-sociaux. Qui est à même d’en définir avec la précision suffisante la nature, le niveau et l’évolution ? Peut-on se satisfaire d’une vision des seules administrations exposant l’analyse au risque technocratique ? Doit-on laisser la parole aux seuls usagers qui seraient automatiquement porteurs de l’intérêt général ? Les professionnels peuvent-ils s’octroyer seuls le pouvoir de l’expertise ? De plus, des débats existent quant aux méthodes d’évaluation quantitative et qualitative des effets produits par l’offre existante. Par ailleurs, les perspectives et objectifs d’un développement de l’offre relèvent de choix politiques qui, en l’état, ne font pas l’objet d’une véritable délibération tant la pression budgétaire pèse sur les orientations. Enfin, la pénurie dans laquelle se trouve l’évaluation des politiques publiques, toujours annoncée, jamais réellement mise en œuvre, nous prive d’une évaluation intelligente des actions conduites dans le cadre de ces schémas d’organisation. Là où la planification pourrait être une chance pour développer l’efficience de l’action sociale et médico-sociale, la pauvreté des conceptions qui y prévalent réduit l’entreprise à un cadre formel et contraignant, trop faiblement innovant.

L’évaluation

Ni moyen de contrôle, ni outil de planification, l’évaluation trouve sa place dans la loi selon un modèle un peu décalé des représentations classiques. Elle n’a de fonction que pour le renouvellement de l’autorisation.

Les textes exposés ci-dessus sont clairs :

• Le renouvellement de l’autorisation ne peut être refusé pour non-conformité du projet aux normes en vigueur. Ce principe de légalité est l’affaire exclusive des procédures de contrôle. L’évaluation externe, à aucun moment, ne s’encombre à contrôler le bon respect des règles et principes de sécurité. Le décret du 15 mai 2007 fixant le contenu du cahier des charges pour l’évaluation des activités et la qualité des prestations des établissements sociaux et médico-sociaux est, à ce sujet, très explicite. D’ailleurs, si l’évaluateur externe constate des manquements graves, il doit mettre un terme à son évaluation et prévenir les autorités : cela ne peut être plus clair.
• Le renouvellement de l’autorisation ne peut pas plus être refusé pour inadéquation de l’offre que présente l’établissement ou le service avec les schémas d’organisation qui le concernent. La révision très régulière des schémas (5 ans) est parfaitement incompatible avec le délai de renouvellement des autorisations (15 ans). Ce n’est pas une erreur, c’est que ces deux plans n’ont rien de commun. Qui imaginerait qu’une autorité publique, constatant qu’un établissement ou un service ne répond plus à un besoin, attendrait le terme des 15 années d’autorisation pour le fermer ou modifier son autorisation. Fort heureusement, la loi autorise une meilleure réactivité.

L’évaluation, ainsi mise à distance du contrôle et de la planification de l’offre sociale et médico-sociale se loge dans un autre espace : celui du projet. C’est en effet la qualité du projet, de son évolution, de sa capacité à s’ajuster aux évolutions du public accueilli qui est l’objet exclusif de l’évaluation. Cela suppose de ne pas confondre le projet et les normes d’action, le projet et les activités, le projet et la mission déléguée. Le projet est, comme l’avait défini en son temps le Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale (Cnesm), le point de croisement de la mission déléguée et des valeurs de l’organisme gestionnaire.

Le problème, c’est qu’à défaut de déployer une véritable culture du contrôle et de fonder la planification sur une réelle délibération démocratique, l’évaluation se trouve conviée à boucher les trous. Elle est passablement utilisée pour combler la vacuité des contrôles et pour tenter de réguler l’offre. C’est une erreur qui risque de faire manquer, à l’ensemble du secteur social et médico-social, un rendez-vous déterminant pour son avenir : celui d’instaurer une véritable culture de l’évaluation. Une évaluation qui dépasse les questions de conformité pour s’intéresser aux dynamiques de transformation qui traversent – ou ne traversent pas – les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Une évaluation qui va au-delà de l’analyse de l’ajustement des réponses aux besoins pour s’intéresser à la manière dont se construisent les actions dans le travail avec les usagers.

Roland JANVIER

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