Quelques chiffres et une alternance gouvernementale, quelques mois et une inversion radicale de tendance, séparent la loi 2002-2 rénovant l’action sociale et médico-sociale de la loi 2002-1138 d’orientation et de programmation pour la justice.
Le premier texte de loi renforce le droit des usagers dans les institutions d’action sociale, il entend promouvoir une citoyenneté de plein exercice de tous les bénéficiaires. Le second texte crée les Centres Educatifs Fermés (CEF), il vise la résolution d’un problème de société : le sentiment d’insécurité provoqué par la délinquance des mineurs. Il s’agit de deux angles d’attaque fondamentalement opposés des questions sociales. En les comparant, je voudrais tenter de mettre à jour les représentations qui ont prévalu à l’instauration d’une nouvelle forme de répression des enfants.
« La loi se développe autour de quatre orientations. La première encourage l’affirmation et la promotion des droits des bénéficiaires et de leur entourage. Il s’agit de définir les droits fondamentaux des personnes et de préciser les modalités d’exercice de ces droits. [1]»
Cette présentation de la loi de rénovation sociale montre la volonté politique d’aborder les problèmes sociaux par le droit, non un droit catégoriel mais les « droits fondamentaux ».
« Assurer la dignité, l’intégrité et la citoyenneté dans toutes les circonstances, tel est l’enjeu, comme l’a compris le gouvernement en agissant en faveur des personnes en situation d’exclusion. [2]»
Quelques mois plus tard, à propos du même texte, le gouvernement affirme que l’enjeu est bien de garantir les Droits de l’Homme aux personnes en situation d’exclusion.
La loi rénovant l’action sociale et médico-sociale, sur la base des principes énoncés ci-dessus, a été votée à l’unanimité des deux chambres. Ce fait confirme que la référence aux droits des personnes, et particulièrement de celles qui se trouvent à la marge de la société, est une valeur démocratique forte qui transcende les clivages politiciens et fédère un fort consensus sociétal.
Nous changeons de registre avec la loi « Perben I » :
« Les mineurs, nous le savons tous, sont de plus en plus nombreux à commettre des infractions, à recourir à des actes de violence, et ce de plus en plus jeunes. (…) Nous créons des centres éducatifs fermés pour mettre à l’écart du risque de récidive un petit nombre de jeunes qui participent au « noyau dur » de la délinquance [3]»
Cette fois, le levier d’action n’est plus le droit mais la répression. Il n’est plus question de fixer en point de mire une perspective intégrative – l’accès à la vie sociale et citoyenne– mais de « mettre à l’écart ».
La différence de démarche entre ces deux textes est saisissante :
- La loi 2002-2 repose sur l’idée que la société préservera d’autant mieux son unité qu’elle saura garantir l’accès de chacun de ses membres à ses droits fondamentaux. Le projet républicain qui sous-tend cette orientation est une intégration citoyenne qui préserve des dangers de l’anomie. Ce qui fait corps social, c’est le lien créé par le droit. Ce qui menace la cohésion sociale, c’est le rejet de citoyens des droits énoncés par la constitution.
- Le principe des CEF repose sur une conception diamétralement opposée : le meilleur moyen de protéger l’harmonie de la société, c’est d’en exclure les éléments qui représentent un danger. Ce qui réunit, c’est la désignation d’un ennemi commun.
La proximité historique de ces deux lois met en valeur deux conceptions opposées de l’acte éducatif qui placent les CEF dans un véritable paradoxe et induisent une citoyenneté à deux vitesses.
DEUX CONCEPTIONS OPPOSEES DE L’ACTE EDUCATIF…
La loi instaurant les CEF a été votée précipitamment[4] dans une volonté de prouver à l’opinion publique la capacité d’une nouvelle équipe gouvernementale à remettre de l’ordre face à des dysfonctionnements qui inquiètent. Ce faisant, le pouvoir politique[5] désignait une proie aux angoisses de l’opinion publique. Le sentiment d’insécurité est provoqué par les mineurs délinquants. Et, parmi eux, les pires sont les multirécidivistes ou multi réitérants. C’est le principe du bouc émissaire, de la victime expiatoire, qui fonctionne à nouveau, réveillant les réflexes archaïques d’un système social cherchant à se défendre contre lui même.
Cela permet de formuler l’hypothèse que la loi sur les CEF est une loi d’opportunité alors que celle rénovant l’action sociale et médico-sociale est un texte fondamental contribuant à préciser toujours plus finement un rapport social aux ambitions démocratiques.
Nous voyons bien l’intérêt qu’il y a pour affermir le « vivre ensemble » de chercher la promotion du droit des plus faibles. Les intervenants sociaux ont-ils tous perçus le danger que représente la désignation de la jeunesse comme une source de danger pour elle-même. Quel avenir se concocte une société qui déclare, en actes, qu’elle n’aime pas tous ces enfants ?
Chaque éducateur le sait, l’éducation est un mélange subtil de frustrations, de sanctions, de stimulations et d’encouragements. Tous ces ingrédients prennent sens dans un projet pour l’enfant basé sur la confiance et l’affection. Ce ne sont ni la mise à l’écart, ni la stigmatisation qui sont les moteurs d’une intégration dans l’univers des adultes. C’est la volonté patiente de l’adulte à accompagner les essais et les erreurs, les réussites et les échecs de l’enfant qui forme et donne sens à l’acte éducatif.
La sanction ne peut être une punition. Elle ne peut chercher à « faire payer » l’acte délinquant commis, elle vise à réparer, à reconstruire, à retisser des liens. La sanction n’est pas non plus un châtiment. Elle ne calme pas la blessure provoquée par le fait de faire souffrir l’auteur, elle propose d’apaiser par la restauration d’une relation fondée sur la reconnaissance mutuelle. La sanction n’est pas plus une condamnation, elle vient ouvrir un avenir possible, elle trace des perspectives constructives.
Aux antipodes de la reconstruction d’un lien social par le droit, les CEF viennent hypothéquer la socialisation. Ils sont le lieu symbolique de la réclusion, de la mise hors jeu.
… QUI PLACENT LES CEF DANS UN VERITABLE PARADOXE …
Les CEF sont, au sens du Code de l’Action Sociale et des Familles (CASF) des établissements sociaux. Il se trouvent de ce fait soumis aux obligations légales mais aussi, et surtout, à la philosophie qui a inspiré la loi de rénovation sociale.
Il doivent donc contribuer, comme les autres à « l’autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets. [6]» Comment ces objectifs peuvent-ils être réalisés dans le cadre de contention ainsi créé ? Peut-on accepter que la cohésion sociale des uns repose sur la « désincorporation » des autres ? D’autant que l’article suivant de la loi déclare : « L’action sociale et médico-sociale est conduite dans le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains… » Ce qui revient à dire qu’il ne peut y en avoir de plus indignes que d’autres (ou que les « pires » ne sont pas moins dignes pour autant).
La suite du dispositif législatif génère encore plus de difficultés. L’article L.311-1 du CASF déclare que l’action sociale et médico-sociale conduite par les établissements et services s’inscrit dans des missions d’intérêt général et d’utilité sociale que sont, entre autres, l’évaluation et la prévention des risques sociaux, la protection de l’enfance, de la famille et de la jeunesse. En quoi une réponse de nature répressive comme les CEF répond-elle aux critères de prévention indiqués ? Nous pourrions convenir que la mise à distance d’un jeune (de son quartier, de ses réseaux) représente une mesure de protection. Mais peut-on encore l’affirmer quand la décision judiciaire prend la forme d’une punition, somme toute assez proche de l’incarcération ?
Que le lecteur ne s’y trompe pas, je ne cherche pas ici à défendre un quelconque laxisme ni l’impunité des mineurs délinquants. La question qui me préoccupe est celle d’une possible incompatibilité entre la dimension sociale de la mission et le volet répressif qui s’y trouve associé. Je pense qu’il n’est pas raisonnable (ni peut-être même légal) de tenir à la fois, et par les mêmes personnes, la mission de contention et la mission d’éducation. A vouloir confondre ces deux dimensions, souvent nécessaires et idéalement complémentaires, on plonge le CEF dans un véritable paradoxe. De ce fait, il ne peut représenter une réponse pertinente, ni au plan éducatif, ni pour ce qui est de la sanction. La confusion de ces deux réponses menace de les invalider l’une et l’autre.
De plus, la privation de liberté est une violence qui n’a de légalité que lorsqu’elle est assurée par l’Etat, c’est-à-dire dans le cadre d’un contrôle démocratique et des fonctions régaliennes qui lui sont confiées par le peuple souverain. C’est, en France, l’administration pénitentiaire qui, seule, peut assumer ce rôle. Il y a une dérive grave à vouloir déléguer ces missions à des structures qui ne dépendent pas de cette administration, qui plus est, à des organismes privés associatifs, plus grave encore à des établissements prétendument socio-éducatifs.
Bref, si les CEF sont des établissements éducatifs, ils ne peuvent être fermés(dans un autre article sur le sujet, je rappelais l’étymologie bien connue du mot éduquer qui signifie « conduire hors de »[7]). C’est la condition pour qu’ils puissent atteindre les objectifs ambitieux assignés à tout établissement social par le CAFS. La gestion de la clôture ne peut qu’être confiée à l’administration pénitentiaire. Mais dans ce cas, ils ne sont pas des établissements éducatifs mais des centres de détention pour mineurs dans lesquels peut évidemment être assurée une présence éducative.
… ET INDUISENT UNE CITOYENNETE A DEUX VITESSES.
Les pivots sur lesquels s’appuie la loi 2002-2 pour garantir les droits fondamentaux de toute personne accueillie ou accompagnée par un établissement ou un service social ou médico-social, sont des supports de relations – individuels ou collectifs – qui ouvrent un espace de parole et de participation.
Le livret d’accueil, le contrat de séjour ou document individuel de prise en charge, le règlement de fonctionnement, le conseil de la vie sociale ou autres formes de participation sont des leviers d’exercice de la citoyenneté au cœur même des institutions d’action sociale[8]. Dans le contexte créé pour les CEF, que deviennent ces outils pour les jeunes placés par le juge dans ces institutions ?
La réponse est édifiante ! L’analyse du dispositif d’application des outils prévus par la loi laisse clairement apparaître une sorte de réduction de la portée démocratique initialement voulue par le législateur. Il faut préciser que ces limitations sont apportées indistinctement pour les mesures de protection judiciaire (articles 375 et suivants du Code Civil) et les mesures pénales relevant de l’ordonnance du 2 février 1945. Sur ce point de la législation se trouvent donc confondus les mineurs en danger et les mineurs délinquants qu’ils soient accueillis en maisons d’enfants à caractère social, en centres ou foyers éducatifs, en centres éducatifs renforcés (CER) ou en CEF. L’amalgame est regrettable.
Concernant le contrat de séjour : Sous la pression de certaines fédérations qui argumentaient une sorte d’incongruité à instaurer une forme contractuelle dans un cadre de contrainte judiciaire, il a été prévu un succédané avec le document individuel de prise en charge. Ce document n’a pas valeur de contrat, il permet donc d’éviter l’irruption du droit contractuel dans certaines catégories d’établissements qui seront précisées dans un décret qui tarde à paraître. Il y a fort à parier que les établissements accueillant des jeunes confiés par l’autorité judiciaire feront partie des exemptions. C’est oublier que le contrat a un caractère protecteur pour toutes les parties signataires. Il pourrait représenter une garantie tant pour les jeunes accueillis et leurs familles que pour l’établissement et les professionnels. Ne va-t-on pas un peu vite à supprimer l’idée de contrat pour cette catégorie de jeunes (et de parents) ? Ne pourrait-on pas chercher à contractualiser tout ce qui, dans la relation entre l’établissement et l’usager, n’est pas déterminé par l’injonction judiciaire ?
Concernant le conseil de la vie sociale : Il n’est pas obligatoire « dans les établissements prenant en charge habituellement les mineurs faisant l’objet de mesures éducatives ordonnées par l’autorité judiciaire en application des dispositions législatives relatives à l’enfance délinquante ou à l’assistance éducative… [9]» C’est donc le groupe d’expression qui peut être institué. L’article 28 du décret cité prévoit également, pour ces établissements, la possibilité de réunions de l’ensemble des personnes accueillies. Ces deux dispositions ont donc pour conséquence de priver les usagers de l’élection de leurs représentants et, dans la seconde option, de supprimer la représentation des familles (pourtant titulaires de l’autorité parentale). C’est donc un jeu démocratique réduit qui est prévu pour ces établissements. Ces mineurs là voient même leurs parents partiellement exclus du devoir de surveillance qu’a tout représentant légal d’un mineur[10].
De plus, le décret prévoit que c’est le directeur qui assure la présidence de l’instance (alors que pour tous les autres établissements, le président du conseil de la vie sociale est élu par et parmi les usagers). Cette forme particulière de représentation des usagers est placée sous contrôle. C’est un acte de plus qui manifeste la défiance du législateur à l’égard de ces jeunes en difficulté. Sinon, pourquoi avoir créé un régime dérogatoire pour cette catégorie spécifique d’usagers ?
C’est bien – au risque du raccourci qu’impose la brièveté de l’exposé – une citoyenneté à deux vitesses qui s’installe sous nos yeux : pour les usagers « dignes » d’une véritable représentation, une instance démocratique de participation chargée d’enjeux institutionnels ; pour les mineurs ayant affaire avec la justice, une forme édulcorée de participation et un droit limité d’expression.
Ce choix est douteux, il risque même d’être contre-productif. Il entre en parfaite cohérence avec la critique formulée dans ces lignes de la démarche ayant prévalu à la création des CEF. Je postule que les mineurs rencontrant une réelle difficulté dans leur rapport avec les lois et l’interdit ont, plus que ceux qui ont mieux intégré les normes sociales, un grand besoin d’apprentissage des règles démocratiques, d’une expérience positive de vie collective où le groupe fait loi, d’un droit de participation à la construction du « vivre ensemble ». Les établissements éducatifs s’adressant à des mineurs délinquants disposent d’un levier pédagogique essentiel quand ils instaurent un fonctionnement interne inspiré des principes de la démocratie. Il réalisent ainsi un cadre structurant qui permet d’inventer collectivement des formes de régulation constructives des comportements individuels, à découvrir dans le groupe un nouveau plaisir à être ensemble, une nouvelle raison d’être ensemble. Offrir à ces jeunes la possibilité de prendre prise sur le fonctionnement d’un cadre institué peut représenter la première étape d’une reprise en main de leur propre vie. Faire l’expérience que le cadre de vie (fut-il non choisi) peut ne pas être menaçant, qu’on peut même y être acteur, est une initiation déterminante pour son avenir, pour devenir adulte.
Pourquoi priver les jeunes délinquants de ces expériences fortes si ce n’est parce que la prise en charge reste empreinte d’une pensée fondamentalement répressive. Ce n’est pas la contrainte qui construit un homme (tout au plus permet-elle de dresser un petit d’homme), c’est l’appel à la responsabilité, manifesté en actes concrets, qui humanise.
CONCLUSION
Au terme de ce rapide parcours dans deux textes de loi récents, nous mesurons toutes les ambivalences du droit positif, les hésitations de l’histoire, les ruptures sociales et politiques, les retournements des représentations que nous réservent les forces telluriques qui traversent nos systèmes sociaux. Les mettre à jour peut permettre aux professionnels de l’action sociale de mieux comprendre les commandes implicites qui sont passées à l’action sociale et à ses acteurs, mais aussi toute leur ambiguïté et leur versatilité. C’est sans doute en prenant mieux la mesure de l’implication politique de toute intervention technique que les travailleurs sociaux protégeront plus efficacement les usagers des dérives qui les menacent.
La conception des jeunes délinquants révélée par les CEF est inacceptable. Pire encore, la conception de l’éducation qu’ils révèlent est scandaleuse car c’est une trahison de la culture professionnelle et citoyenne du travail social.
La conception de l’usager qui apparaît en filigrane de la loi de rénovation sociale offre, à mes yeux, des perspectives d’action bien plus riches, bien plus innovantes et créatrices de plus de vie sociale, de plus de vie démocratique. C’est dans ce sens que nous devons nous engager.
Roland JANVIER
[1] D. Gillot, secrétaire d’Etat à la santé et au handicapés, présentation du projet de loi rénovant l’action sociale et médico-sociale, Assemblée Nationale, 1ère séance du 31 janvier 2001.
[2] P. Guinchard-Kunstler, secrétaire d’Etat aux personnes âgées, présentation du projet de loi rénovant l’action sociale et médico-sociale, Sénat, 1ère séance du 30 octobre 2001.
[3] D. Perben, Garde des Sceaux, ministre de la justice, présentation du projet de loi d’orientation et de programmation pour la justice, Assemblée Nationale, 1ère séance du mercredi 31 juillet 2002.
[4] C’est quasiment sans concertation réelle qu’a été construite une redoutable conjonction qui enchaîne l’abaissement de la majorité pénale, les sanctions éducatives, une procédure de comparution immédiate pour les mineurs, les centres éducatifs fermés qui ouvrent de nouvelles perspectives d’incarcération. C’est, malgré les dénégations du ministre, une sérieuse atteinte à la philosophie de l’ordonnance du 2 février 45 qui est portée par ce texte.
[5] Toutes grandes tendances confondues puisque le projet de créer des centres éducatifs fermés faisait partie des propositions de campagne de Jacques CHIRAC et de Lionel JOSPIN.
[6] Article L.116-1 du CASF présentant les fondements de l’action sociale et médico-sociale.
[7] « Les centres éducatifs fermés : contradictions et alternatives » Revue d’actualité Juridique et sociale, n° 225 – mai 2003.
[8] Cf. « Mettre en œuvre le droit des usagers dans les établissements d’action sociale » R. Janvier et Y. Matho, Dunod – 3ème édition 2004.
[9] Articles 6 (mentionné à l’article 1) du décret n°2004-287 du 25 mars 2004 relatif au conseil de la vie sociale et aux autres formes de participation institués à l’article 311-6 du Code de l’Action Sociale et des Familles.
[10] Même si, par exemple, le cahier des charges des CEF prévoit le maintien des liens avec les parents. Cette disposition n’est pas de même nature qu’un droit de participer à des instances où sont traités tous les aspects du fonctionnement de l’établissement.
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