.1. La qualité : une affaire de valeur !
« La qualité est d’abord la redécouverte des valeurs fondatrices d’une institution ou d’un service. Une démarche qui ferait l’économie de cette étape est condamnée à s’enliser dans la problématique des moyens au détriment de celle des fins. Le débat sur la méthode et les processus de la qualité (…) ne saurait se substituer à la question du sens de l’action. Il s’agit avant tout de promouvoir un débat et un discours sur l’homme : ses besoins, ses attentes, ses demandes. »[1]
Cette affirmation recentre, s’il en était besoin, la question de la qualité sur la spécificité du champ social et médico-social mis en œuvre, majoritairement, par des associations : la qualité n’est pas un protocole technocratique mais un processus axiologique. De nombreuses inquiétudes face aux nouvelles obligations évaluatives issues de la loi du 2 janvier 2002 trouvent leurs racines dans les faits suivants :
- Une culture du travail social peu portée à la formalisation des pratiques, fondée sur la culture de l’oral, de l’intuition, du « tour de main », au détriment parfois d’un regard sur les valeurs, implicites ou explicites, véhiculées à travers les façons de faire ;
- Des associations qui ont pu avoir tendance à s’enfermer dans les pratiques concrètes et la gestion des réponses au détriment parfois des questions éthiques et politiques liées à l’action.
Opter pour une définition de la qualité qui se fonde sur des valeurs est une manière de corriger les dérives, tant celles issues de notre propre histoire associative que celles qui viennent d’un monde de plus en plus marchandisé.
.2. La qualité : une question éminemment politique
Si de plus nous intégrons qu’en matière d’intervention sociale l’action porte sur les dysfonctionnements les plus sensibles de la vie en société, un lien se crée entre cette fameuse référence aux « valeurs » (car une fois que le mot est lâché, rien n’est dit sur son contenu) et la dimension politique des actes posés. C’est ainsi que Frédérik Mispelblom pose la question de la qualité : « Intervenir sur la qualité des produits et des services, c’est intervenir sur la qualité de la vie dans la cité. »[2]
Nous percevons alors l’enjeu de situer une définition de la qualité au cœur des problèmes de société. Aucune intervention sociale ne peut prétendre à la neutralité politique, ou au moins, la neutralité politique est à appréhender comme un positionnement politique particulier. La qualité des prestations délivrées par les établissements et services sociaux et médico-sociaux est inévitablement en prise avec l’environnement sociétal. Ne pas intégrer cette dimension expose nos institutions à une sorte d’autisme technocratique. Ce serait un peu comme un constructeur automobile qui fabriquerait les meilleures automobiles à essence dans un monde où les ressources pétrolières seraient épuisées !
.3. La qualité : une vision globale de l’individu
Prendre en compte le contexte socio-politique des interventions est une façon de refonder l’action sociale dans sa fonction première, d’ailleurs attestée par la loi du 2 janvier 2002 dont le second article déclare que « L’action sociale et médico-sociale tend à promouvoir, dans un cadre interministériel, l’autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets. Elle repose sur une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux, en particulier des personnes handicapées et des personnes âgées, des personnes et des familles vulnérables, en situation de précarité ou de pauvreté, et sur la mise à leur disposition de prestations en espèces ou en nature[3]… » Mais la loi recentre également l’action sur la personne bénéficiaire : « L’action sociale et médico-sociale est conduite dans le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains avec l’objectif de répondre de façon adaptée aux besoins de chacun d’entre eux…[4] »
La conception de la qualité que doivent développer les établissements et services doit donc également prendre en compte la personne, dans toutes ses dimensions : « Le professionnel doit garder à l’esprit qu’il accompagne un individu qui possède sa propre histoire au sein d’un système familial, socioculturel, économique, géographique. Une prise en charge de qualité devrait s’orienter alors vers une vision plus globale de l’individu. »[5]
Autrement dit, pas de prise en compte de la dimension politique qui n’intègre pas, dans le même mouvement, une vision globale de l’individu. Sinon, nous risquerions de n’être que dans des stratégies qui oublient que ce qui fait qualité, c’est d’abord ce regard sur les parcours concrets des usagers, dans leur vie et dans le décours des prises en charges dont ils bénéficient.
.4. La qualité : un système global qui concerne la définition des politiques publiques
Mais à ce point, il nous faut encore élargir le regard. Les établissements et services sont inscrits dans une chaîne de production de service qui passe par les politiques publiques qui organisent les actions. Le ministère des affaires sociales lui-même déclare qu’il « est souhaitable que les principes auxquels se réfère la méthodologie d’amélioration de la qualité puissent s’appliquer à la politique publique qui en favorise la mise en œuvre… »[6]
Ici, nous voyons que la qualité ne peut se découper en tronçons indépendants. Un rapport de cohérence globale doit s’instaurer entre tous les niveaux de l’édifice : de la prise de décision politique des cadres d’action jusqu’à l’usager et les actes concrets posés avec lui. Cette remarque ouvre des perspectives riches à l’action. Si les institutions sociales jouent le jeu, c’est donc l’ensemble du système qui doit être interrogé. N’y a-t-il pas là une orientation de travail optimiste ? Plutôt que de laisser les établissements et services être instrumentalisés par une injonction qualitative pensée en dehors d’eux, saisissons-nous de ce chantier pour améliorer la cohérence d’un dispositif d’action !
.5. Le lien entre qualité et projet associatif
Inévitablement, cette entrée dans une définition de la qualité « par le haut » nous amène à nous pencher sur les projets associatifs avant d’aller se perdre dans les méandres complexes des dispositifs concrets d’intervention. Car c’est en effet le projet global de l’organisation qui est la première pierre d’un référentiel qualité.
« Si les associations se saisissent de la possibilité que la loi 2002-2 leur offre de s’engager dans une évaluation des activités et de la qualité des prestations de leurs établissements et services qui parte de leur valeur et qui conduise à construire avec l’ensemble des parties prenantes des outils rendant les actions cohérentes avec les idées, la démarche associative de projet ne pourra qu’être renforcée ! »[7]
Le niveau stratégique que représentent les instances politiques de l’association est le lieu où s’élaborent les valeurs en question. Plus ce niveau de projet sera ambitieux, plus les acteurs de terrain disposeront de références claires qui donnent sens à leur action. C’est le sens du plaidoyer de Jean Lavoué :
« Lorsque les acteurs retrouvent une capacité d’acteurs dans leur travail, ils touchent à une dimension du politique leur permettant d’ouvrir de nouvelles perspectives et de réinvestir des missions qui touchent à la société dans son ensemble. A cet égard, il est urgent de refonder le projet associatif dans une dimension politique et militante redonnant tout son sens à ce secteur dont l’excroissance professionnelle risque autrement de se prêter à tous les excès technocratiques et déshumanisants d’une évaluation et d’un contrôle purement normatifs et gestionnaires. »[8]
Le projet associatif n’est pas la seule affaire des citoyens associés au bénéfice d’une cause, il est la mise en œuvre de rapports très interactifs entre les niveaux d’élaboration des finalités, les niveaux de formalisation des actions, les niveaux d’exécution. Clarifier ces niveaux de fonctionnement à l’aune de références qualitatives met en mouvement toutes les instances de l’organisation : « La démarche d’amélioration continue de la qualité engage les gestionnaires et les instances dirigeantes à porter un regard plus précis sur les pratiques et les exigences explicites ou implicites auxquelles doivent répondre leurs structures. Ce lien avec le projet politique d’ensemble constitue une nécessité. »[9]
.6. La qualité implique des principes de management
C’est bien à une recherche globale de cohérence que nous invite toute démarche qualité. De ma place de directeur d’association, c’est la question de la dirigeance[10] qui occupe le centre de ma réflexion. Que serait une démarche qualité qui n’interpelle pas les modes de direction, les formes de prise de décision, les instances de débat démocratique qui éclairent les prises de décisions ?
« La qualité doit être intégrée dans le management, sachant que les rôles, les fonctions, les procédures de travail sont inévitablement questionnées par la démarche qualité. (…) Penser la qualité, c’est repenser l’organisation, mettre à bas les organisations informelles, les territoires corporatistes et les ‘’pré carré’’. »[11]
Il ne s’agit pas d’une définition lénifiante de la qualité qui servirait à justifier ce qui se fait déjà, voire à cautionner ce qui est mal fait ou mal conduit ! La qualité a à voir avec la démocratie et ces principes doivent guider toute pratique dirigeante : garantir les places et les rôles, affirmer quelques grands principes de vie commune, assurer pour la sécurité de chacun les fonctions d’autorité, collectiviser les rapports c’est-à-dire intégrer la conflictualité inhérente à tout rapport démocratique.
.7. Poser la qualité suppose de laisser un temps au débat, à la maturation
Si nous convenons que la capacité délibérative au sein des associations, des établissements et des services, est un critère de qualité, nous nous éloignons d’une « dictature » par la qualité qui a pu marquer certaines approches normatives qui ont eu un effet repoussoir tant dans le monde industriel (normalisations ISO) que chez nos voisins du sanitaire (accréditations).
Laisser ouverts des espaces d’élaboration collective, prendre le temps de débattre pour mieux construire collectivement, avoir la patience de mobiliser l’intelligence collective sont autant d’éléments qui plaident pour une lente maturation des choses :
« L’adoption trop rapide d’indicateurs supposés signer la qualité conduirait à élaborer des pseudo standards susceptibles d’influencer à court terme la pratique des institutions, à contresens de la nécessaire maturation des référentiels de la qualité. D’où le risque d’une pseudo évaluation ou d’une démarche limitée aux coûts. »[12]
.8. La qualité : un jeu gagnant-gagnant
Nous percevons nettement, à travers les nombreux écrits sur la question, que l’enjeu de la qualité est également un enjeu majeur pour les salariés. L’obligation d’évaluer la qualité des prestations a pu être perçue comme une nouvelle forme de contrôle sur les institutions et les acteurs. Ce pourrait être le cas si les éléments qui précèdent ne sont pas pris en compte. Dans le souci d’une recherche de cohérence globale, la première fonction de la qualité est de valoriser ce qui se fait déjà. Cela suppose que chacun accepte de jouer pleinement le jeu de rendre lisible, compréhensible ce qu’il fait : « L’évaluation de la qualité sert également les professionnels eux-mêmes. Cette démarche les oblige tout d’abord à un effort d’énonciation des procédures sur lesquelles s’appuie leur pratique quotidienne, ce qui pourrait en permettre une meilleure compréhension par des tiers et donc une valorisation. »[13]
Pour réussir ce challenge, cela suppose que les professionnels soient les premiers artisans de cette mise en visibilité des pratiques. Sinon, le risque est grand que d’autres le fassent à leur place, provoquant alors l’effet inverse d’une délégitimation des acteurs incapables de valoriser ce qu’ils font.
.9. La qualité : une démarche pragmatique
« Nous nous sommes également appuyés sur nos connaissances empiriques en partant de l’usager comme fil conducteur et en nous assurant à chaque fois que les exigences de qualité que nous proposions soient en adéquation avec les besoins et les attentes des personnes accueillies. »[14] A l’instar de ce témoignage, de nombreuses équipes engagées dans une démarche qualité décrivent le pragmatisme qui a guidé leur travail. C’est à une démarche « essai / erreur » qu’il convient de se livrer. Aucun critère qualité ne peut être inscrit dans le marbre (sauf à en rester à des généralités inopérantes), toute définition est sujette à remise en cause au gré des évolutions institutionnelles, des mutations du contexte, des évolutions des usagers.
.10. Pas d’évaluation sans définition préalable de la qualité
Ce n’est qu’une fois établis les références de qualité[15] d’une organisation que peut se penser l’évaluation. « Pour mener une bonne évaluation, il est primordial de clarifier le concept de qualité, trop souvent associé au secteur industriel et, parfois, à un outil marchand. Il faut ensuite pouvoir qualifier les biens et services, donc les cerner et choisir les critères, puis déterminer les moyens pour définir les attentes et les besoins des bénéficiaires. »[16]
Si la définition de la qualité est claire, l’évaluation sera aisée à conduire. En effet, il s’agira alors, non pas de mesurer les écarts (ce qui assimilerait l’évaluation à un contrôle normatif), mais d’évaluer le rapport dynamique qui s’instaure entre les références qualitatives et les pratiques concrètes.
C’est pourquoi il me semble que l’énergie des équipes doit se porter avant tout sur la construction d’une définition partagée de la qualité plutôt que de s’enfermer dans de longs débats sur les méthodes d’évaluation. Ces dernières ne sont que des outils au service d’une vérification indispensable de l’efficience des références et des valeurs. Les moyens ne doivent pas occulter la finalité.
.11. Et l’usager dans tout cela ?
Il n’a pas été encore question de l’usager dans mon propos. Quelle est sa place dans cette démarche ? Ne doit-il pas être au centre du dispositif ?
En guise de conclusion, je vous livre deux remarques :
- L’usager n’est pas au centre, il est sans doute au cœur de nos préoccupations, mais en matière de qualité, il est résolument « aux côtés » des professionnels, acteur parmi d’autres, directement concerné par les enjeux sociaux et politiques de la qualité de l’action sociale et médico-sociale.
- L’usager n’est pas à part, ou dans une seconde phase, de l’élaboration des valeurs qui prévalent à l’action. Il est partie prenante à l’élaboration des références et recommandations qui découlent de l’affirmation de grands principes de qualité. Il ne s’agit donc pas de créer des espaces spécifiques où il pourra être convoqué à participer mais de faire en sorte qu’il puisse prendre sa place à toutes les étapes de la démarche.
Cela ne signifie pas qu’il faut « mettre de l’usager partout ». Il revient aux professionnels de disposer d’espaces autonomes d’élaboration. L’usager doit également disposer de tels espaces, il doit aussi s’inscrire naturellement dans les lieux de débat démocratique qui forment l’assise de toute démarche qualité.
Roland JANVIER
[1] Philippe Ducalet et Michel Laforcade, Penser la qualité dans les institutions sanitaires et sociales, Paris, 2000, Séli Arslan.
[2] Frédérik Mispelblom Beyer, Au-delà de la qualité, démarches qualité, conditions de travail et politiques du bonheur, Paris 1999, Syros.
[3] Article L.116-1 du Code de l’Action Sociale et des Familles
[4] Article L.116-2 du CASF
[5] Richard Ribière. La démarche qualité : un processus transdisciplinaire, ASH n°2400, 25/03/04
[6] Note d’information DGAS/5 B n)2004-96 du 3 mars 2004 relative aux actions favorisant l’évaluation et l’amélioration continue de la qualité dans les établissements sociaux et médico-sociaux.
[7] Bernard Delanglade. L’évaluation des structures, une chance pour les associations, Union Sociale, revue de l’Uniopss, n° 178, juin/juillet 2004.
[8] Jean Lavoué (directeur de l’ADSEA 56). Face aux demandes d’évaluation du travail social, comment garantir la place de l’humain ? Colloque Confrontations, Penser l’humain aujourd’hui, Paris 14 & 15 janvier 2005.
[9] Direction Générale de l’Action Sociale. Démarche qualité, évaluation interne et recours à un prestataire. Guide méthodologique, 2004.
[10] La dirigeance associative est une forme spécifique de prise de décision et de gouvernement d’une organisation assurant la régulation entre les niveaux techniques et politiques. Cf. J. Haeringer et F. Traversaz, Conduire le changement dans les associations d’action sociale et médico-sociale, Paris, Dunod, 2002.
[11] Jean-René Loubat. L’évaluation de la qualité dans les établissements sociaux et médico-sociaux, Lien Social, n°719, 2/09/04.
[12] Union Sociale, revue de l’Uniopss. Les multiples enjeux de l’évaluation dans la rénovation de l’action sociale et médico-sociale. n° 178, juin/juillet 2004.
[13] Evaluer pour améliorer les pratiques. La Gazette Santé Social, Dossier Evaluer la qualité, n°5 supplément, 19/04/04.
[14] Pascal Hauquin, délégué régional Fnars Aquitaine. L’occasion de réaffirmer son identité, Direction(s), n°9, juin 2004.
[15] La loi 2002-2 parle de « références et de recommandations de bonnes pratiques professionnelles » dont l’ambiguïté des termes me gêne. Cf. Faut-il parler de bonnes pratiques professionnelles, R. Janvier, ASH n° 2303 du 21/03/03
[16] Evaluation interne, le pari de la qualité. Direction(s), n°9, juin 2004.
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